Второй рейтинг эффективности управления в городских округах РФ
1. Основные результаты рейтинга эффективности управления
Агентство политических и экономических коммуникаций (АПЭК) представляет второй рейтинг эффективности управления в городских округах Российской Федерации. Наш рейтинг основан на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических данных. Он представляет собой результаты уникального исследования, не имеющего аналогов в российской практике изучения муниципальной власти.
В отличие от выпускаемого АПЭК рейтинга эффективности управления в субъектах Федерации, данный рейтинг не привязан столь жестко к личности главы территории, что вызвано наличием во многих городах «двуглавой» модели местного самоуправления и связанным с этим распределением ответственности между различными властными органами муниципального уровня. В этой связи рейтинг эффективности управления в городских округах призван показать актуальные результаты работы муниципальной власти в целом. В представленном рейтинге даны оценки эффективности работы городской власти за апрель — декабрь 2018 г. В силу объективных трудностей с актуализацией части статистических данных в рейтинге используются максимально «свежие» доступные данные, которые не всегда связаны с данным периодом.
Общая динамика результата
Наше исследование показало очень незначительный рост эффективности управления в городских округах в сравнении с прошлым рейтингом за начало текущего года. В целом результаты рейтинга по-прежнему свидетельствуют о невысоком уровне эффективности городской власти в России. Средний балл вырос только на 0,02 единицы — с 0,51 до 0,53.
Наряду с общей умеренно позитивной тенденцией обращает на себя внимание сохранение больших различий в результатах для различных городов. В прошлом рейтинге городских округов максимальный показатель эффективности составил 0,64 единицы, а минимальный — 0,37 единицы. При этом выделилась плотная и большая группа относительно благополучных муниципалитетов с баллами в диапазоне 0,5−0,6, хотя сами эти баллы трудно назвать высокими. В новом рейтинге минимальный балл становится выше, составив 0,41 единицы. При этом городов с высокими показателями по-прежнему остается сравнительно мало. Однако число городов, средний балл которых превысил 0,6 единицы, увеличилось с 2 до 6. Примечательно, что и у города-лидера средние показатели выросли, но не превысили 0,7 балла.
Рост средних показателей эффективности управления в городских округах отмечается не по всем изучаемым нами направлениям, в связи с чем сохраняются разнонаправленные тенденции. Наивысший средний балл по-прежнему характерен для политико-управленческого блока, где он немного упал, с 0,68 до 0,67 единицы. Зато произошло улучшение среднего показателя в социально-экономическом блоке — с 0,63 до 0,64 пункта — и его сближение с блоком политико-управленческим.
Позиции лидеров
Довольно устойчиво выделяется группа городов, которые добиваются наилучших результатов по всем или большинству направлений, что очевидным образом свидетельствует о качестве работы городской власти. Примечательно, что первая двадцатка рейтинга осталась почти без изменений по своему составу, но с небольшими перемещениями отдельных городов. Сменился лидер рейтинга, которым в этот раз стала Тюмень. Казань, занимавшая первое место в прошлом рейтинге, на этот раз получила второй результат, поменявшись местами с Тюменью. Тройку лидеров замыкает Салехард. В пятерку вошли также Ростов-на-Дону и Ханты-Мансийск, а вторую пятерку составили Саранск, Грозный, Калуга, Уфа и Курск.
Анализ первой десятки нашего рейтинга показывает, что в ней представлены в первую очередь административные центры более или менее развитых регионов и столицы некоторых республик. Однако не все города из первой десятки можно назвать действительно «богатыми». С одной стороны, в списке лучших есть столицы всех трех регионов тюменской «матрешки». С другой стороны, в него попадают центры экономически не самых развитых субъектов Федерации: Чеченской Республики, Мордовии. Дело в том, что ресурсы, которыми располагает городская власть, могут быть очень разными. Рейтинг показывает, насколько эффективно распоряжается этими ресурсами городская власть и каких результатов ей удается добиваться, в т.ч. в условиях ограниченных ресурсов.
В связи с улучшением показателей Салехарда на чуть более низкие позиции переместились другие города: Ростов-на-Дону — с третьего на четвертое, Ханты-Мансийск — с четвертого на пятое, Грозный — с пятого на седьмое. Более высокое место внутри группы лидеров заняла Уфа, тогда как Саранск и Калуга остались на прежних местах. Новичком в первой десятке стал Курск. Напротив, ухудшил свои позиции город Сочи, переместившийся на 15-е место и выбывший из данной группы. На позиции этого города негативно повлияли и коррупционные скандалы, затронувшие уровень заместителей мэра.
Схожие тенденции проявляются и во второй десятке городов с наиболее эффективным управлением. Здесь также есть столица республики — Якутск, присутствует и второй по величине город Татарстана — Набережные Челны. В отношении Якутска важно отметить, что высокие результаты были достигнуты при прежнем руководстве города, но после победы на выборах С. Авксентьевой позитивные тенденции сохранились. На достаточно высоких позициях оказалась и столица Крыма Симферополь, где также частично поменялось руководство. Высокие результаты демонстрируют некоторые города, не являющиеся региональными столицами, но отличающиеся высокоразвитым промышленным сектором: Нижний Тагил (где сменилась модель местного самоуправления, но у власти остался прежний руководитель) и Череповец. Отмечается присутствие ряда городов Центральной России, причем не только экономически благополучного Липецка с его развитой промышленностью, но также и Иваново.
При этом внутри данной группы несколько ухудшились позиции у Нижнего Тагила, Череповца, Набережных Челнов, Челябинска и Симферополя. Немного ухудшил позиции Владикавказ, выбывший из второй десятки и переместившийся на 23-е место. Более высокие места внутри данной группы получили Липецк и Иваново, тогда как Якутск при всех переменах в местной власти остался на прежнем месте. Но еще раз подчеркнем: группа в целом стабильна, а отмеченные перемещения не означают каких-либо фундаментальных перемен.
Помимо первой двадцатки, также можно выделить городские округа, которые значительно улучшили свои показатели в рейтинге. Более чем на десять позиций переместились Сургут — с 21-го на 11-е место, Великий Новгород — с 56-го на 46-е место, Петропавловск-Камчатский — с 42-го на 28-е место.
Позиции аутсайдеров
Напротив, гораздо более турбулентной выглядит ситуация среди аутсайдеров. Среди городов-аутсайдеров при этом произошла небольшая ротация. В частности, Владивосток и Махачкала в прошлый раз находились на более высоких позициях. Зато в новом рейтинге столица Дагестана, где коррупционный скандал затронул теперь уже и нового мэра, переместилась с 90-го на последнее — 92-е место, а Владивосток, фактически оставшийся без главы после отставки В. Веркеенко, существенно ухудшил позиции, опустившись с 83-го на предпоследнее, 91-е место. В силу ухудшения результатов Владивостока небольшое перемещение произошло у административного центра Карелии — Петрозаводска, который с 91-го перешел на 90-е место.
Аналогично неустойчивым выглядит и список тех регионов, которые занимают места с 80-го по 89-е. В этой группе находится и весьма крупный город — Волгоград. Городские выборы в сентябре прошли успешно для действующей власти, но качественного улучшения ситуации в Волгограде не наблюдается. Впрочем, этот город хотя бы ушел с последнего места, которое он занял в прошлом рейтинге. Среди городов, находящихся в восьмом десятке, тоже выделяются весьма крупные и важные центры, такие как Омск и Нижний Новгород. В их случае недавняя смена городского руководства пока не привела к кардинальному улучшению ситуации. Заметно присутствие в той же группе ряда городов Сибири и Дальнего Востока: к Омску присоединяются Иркутск, Улан-Удэ, Кызыл, Барнаул, Биробиджан. Местные выборы в Кызыле с этой точки зрения ситуацию не изменили. Крайне слабые позиции занимают также Архангельск и Тамбов.
В сравнении с первым рейтингом внутри данной группы улучшили свои позиции Волгоград, Омск, Тамбов, Барнаул, Архангельск и Нижний Новгород. В случае Волгограда, Омска и Нижнего Новгорода это все-таки позволяет с оптимизмом оценить потенциал городской власти там, где проходили выборы (как в Волгограде) или кадровые ротации. Напротив, незначительное ухудшение позиций произошло у таких городов, как Улан-Удэ и Иркутск. Новичком в данной группе оказался Кызыл, который перешел из более успешной группы, несмотря на неплохие результаты местных выборов и ротацию в городском руководстве. Одновременно покинули группу в связи с переходом на более высокие позиции Кемерово и Ижевск. В прошлом рейтинге крайне слабые позиции Кемерово были в первую очередь вызваны провалами в политической и хозяйственной сфере, приведшими к известным трагическим событиям и всплеску протестной активности в городе, а в Ижевске стартовала смена власти, что тоже привело к улучшению рейтинговых показателей.
Помимо названных городов-аутсайдеров, также можно выделить городские округа, у которых значительно ухудшились показатели в новом рейтинге. Более чем на десять позиций опустились Оренбург — с 23-го на 34-е место и Горно-Алтайск — с 52-го на 64-е место. В случае Оренбурга это очевидным образом связано с громким коррупционным скандалом, результатом которого стал арест главы города Е. Арапова.
Анализ результатов по направлениям
Рассматривая результаты по различным блокам в отдельности, еще раз отметим, что политико-управленческий блок получает более высокую оценку эффективности, что обусловлено достаточно успешными действиями городских властей в сфере политического управления и на выборах разных уровней.
Тройка лидеров в данном случае оказалась той же самой, что и в итоговом рейтинге: лидером политико-управленческого блока стала Тюмень, тогда как Казань заняла третье место, уступив Салехарду второй результат. В связи с улучшением показателей Салехарда (который заметно поднялся с 13-го места), немного ухудшились позиции Ростова-на-Дону, который в прошлом рейтинге занимал третье место. Также остались в первой десятке Саранск и Анадырь.
Новичками в первой десятке, помимо Салехарда, стали Курск, Ханты-Мансийск, Нижний Тагил и Калуга. Как видим, в верхней части рейтинговой таблицы есть как весьма крупные и значимые российские города, так и сравнительно небольшие центры. Напротив, лишились позиций в первой десятке нового рейтинга Якутск, Краснодар, Набережные Челны, Благовещенск, Чита. Так, в Чите участились акции за отставку мэра города.
Плохие результаты тем временем продемонстрировали Астрахань, Петрозаводск, Иркутск и занявший в данном случае последнее место Владивосток. Не выглядят блестящими итоги рейтинга и для таких городов, как Кемерово, Волгоград, Тамбов, Махачкала, Кызыл.
При общем падении среднего балла эффективности на этом направлении только в чуть менее чем половине городов произошло его снижение.
Значительные расхождения результатов в политико-управленческом блоке в сравнении с первым рейтингом были выявлены у шести городов. Более тридцати позиций в новом рейтинге потеряли Краснодар, Назрань, Горно-Алтайск, Чита, Астрахань и Кызыл. Напротив, значительно улучшили свои показатели Сургут, Новосибирск, Ханты-Мансийск, Майкоп, Нальчик, Новокузнецк и Подольск. На разнонаправленный характер региональной динамики влияли, конечно, и замены мэров, и итоги выборов, учитываемые нами среди статистических показателей.
Социально-экономический блок отличается несколько иными результатами, которые больше зависят от ресурсных возможностей города, чем результаты в политико-управленческом блоке. В первой тройке позиции сумела удержать Казань, которая в данном рейтинге заняла лидерскую позицию. На второе место с 8-го поднялась Тюмень, а третьим стал город Грозный, который ранее находился на 7-м месте. В связи с их ростом опустился вниз лидер прошлого рейтинга — Ханты-Мансийск, который оказался на границе первой десятки, а Новокузнецк, занимавший ранее третье место, переместился в третью десятку рейтинга. Остались в первой десятке Оренбург и Сургут.
В то же время попали в первую десятку с более низких позиций Липецк, Саранск, Петропавловск-Камчатский и Ростов-на-Дону. Напротив, лишились позиций в топе рейтинга, помимо Новокузнецка, Симферополь и Уфа.
Наихудший результат в социально-экономическом блоке демонстрирует ряд кавказских городов, таких как Нальчик и оказавшаяся последней Махачкала. Также в нижней части рейтинга по-прежнему находятся Волгоград и Петрозаводск, самые отстающие столицы регионов Сибири и Дальнего Востока — Улан-Удэ, Биробиджан, Новосибирск, города Поволжья — Киров и Нижний Новгород.
В целом же снижение среднего балла эффективности в социально-экономическом блоке произошло примерно у половины городов, тогда как другая половина продемонстрировала рост.
Значительные расхождения результатов в социально-экономическом блоке в сравнении с прошлым рейтингом были выявлены у пяти городов. Более тридцати позиций в новом рейтинге потеряли Подольск, Тверь, Кемерово, Нижний Тагил и Рязань. Напротив, значительно улучшили свои показатели Мурманск, Белгород, Якутск и Петропавловск-Камчатский. Данные результаты во многом связаны с бюджетными индикаторами и в целом иллюстрируют неустойчивое положение муниципальной власти в финансово-экономической сфере.
Обращают на себя внимание значительные расхождения результатов по двум блокам рейтинга у таких городов, как Нальчик и Магадан. Оба города продемонстрировали неплохие результаты в политико-управленческом блоке и явно плохие — в блоке социально-экономическом. Отмечается также присутствие среди проблемных городов в социально-экономическом блоке Благовещенска, Саратова, Воронежа, Подольска, Новосибирска и Твери. Напротив, значительные расхождения результатов по двум блокам в пользу социально-экономического направления показали Оренбург и Иркутск. Также проблемными только в политико-управленческом блоке можно назвать Смоленск, Петропавловск-Камчатский и Астрахань. Если вновь говорить об общих результатах рейтинга, то этот блок как раз и повлиял негативно на общие позиции указанных городов.
Отдельный интерес представляет подготовка предстоящих в 2019 г. муниципальных выборов. В ряде городов сохраняются прямые выборы мэров. С этой точки зрения оптимистично выглядят позиции действующей власти Анадыря (2-е место), и напротив, неоднозначные перспективы демонстрируют Новосибирск (66-е место) и Улан-Удэ (88-е место). В последнем случае, напомним, речь идет о возвращении прямых выборов главы города, имеющего статус руководителя городского собрания.
Говоря о предстоящих выборах муниципальных собраний (которым в большинстве случаев предстоит утвердить главу города), можно обратить внимание на сильные позиции Салехарда (3-е место). На достаточно хороших позициях находятся Симферополь (19-е место), Владикавказ (23-е место), уже названный Анадырь (26-е место), Благовещенск (30-е место), Курган (36-е место), Мурманск (38-е место), Вологда (39-е место). К числу «середнячков» можно отнести Пензу, Тулу, Йошкар-Олу, Южно-Сахалинск, Читу. Наиболее проблемными в свете предстоящих муниципальных выборов выглядят Элиста (62-е место), Нарьян-Мар (69-е место), Брянск (72-е место), Хабаровск (79-е место), Биробиджан (81-е место), Иркутск (83-е место) и уже упомянутый Улан-Удэ (88-е место).
2. Методика Второго рейтинга эффективности управления в городских округах
Рейтинг делится на два блока, по каждому из которых проводится своя оценка: политико-управленческий и социально-экономический. Каждый из этих блоков делится на несколько направлений, каждое из которых также оценивается отдельно. Итоговый (интегральный) рейтинг представляет собой обобщение рейтингов по политико-управленческому и социально-экономическому блокам (среднее арифметическое двух соответствующих показателей).
В рейтинге оценивается актуальная общественно-политическая и социально-экономическая ситуация в городских округах, прямо или косвенно связанная с деятельностью органов городской власти. Выборку составили все столицы субъектов Федерации, а также крупные городские округа с населением более 300 тыс. чел, но не являющиеся региональными центрами. В Ингушетии, помимо столицы республики Магаса, мы также включили в рейтинг наиболее крупный город и бывшую столицу — Назрань. Итоговая выборка состоит из 92 городов.
По каждому из двух блоков, составляющих итоговую оценку, рассчитывается собственный рейтинг. Он получается путём усреднения оценок регионов по нескольким направлениям внутри блока.
Итоговые оценки по каждому направлению внутри блока представляют собой среднее арифметическое: а) усредненной совокупности нормированных статистических показателей и б) средней экспертной оценки. Такой подход позволяет минимизировать влияние проблемы неполной и немного устаревшей информации, которую в ряде случаев приходится использовать в данном рейтинге. Так, экспертные оценки имеют большое значение по той причине, что они относятся непосредственно к изучаемому периоду и оценке работы городской власти. К этому же периоду имеет отношение бюджетная статистика. В то же время некоторые статистические показатели пока доступны только за 2017 год. Мы используем их в данном рейтинге, исходя из того, что ситуация не могла измениться радикально и может быть условно распространена на исследуемый период данного рейтинга.
Используемый набор показателей почти идентичен тому, который использовался в первом рейтинге. Немногочисленные исключения вызваны отсутствием новых данных в российской статистике (см. ниже).
Показатели политико-управленческого блока
Рейтинг по политико-управленческому блоку складывается из двух направлений:
- общественно-политическая ситуация в городском округе;
- эффективность работы бюрократического аппарата.
Выделяя эти два направления, мы исходим из того, что в первом случае рассматриваются отношения городской власти с внешней общественно-политической средой, а во втором случае оценивается, как выстроена внутренняя деятельность власти.
Для расчетов по направлению «Общественно-политическая ситуация в городском округе» используются электоральная и финансовая статистика, а также экспертные оценки.
Электоральные данные позволяют судить об общественной поддержке власти:
- Уровень электоральной поддержки действующей власти. Использован показатель поддержки действующего мэра города или кандидата на пост мэра от «Единой России» в случае проведения прямых выборов 9 сентября 2018 г., в отсутствие этих выборов — результат главы региона на территории города на прямых выборах 9 сентября 2018 г. и результат «Единой России» на выборах регионального Законодательного собрания — также на территории города [1]. В отсутствие всех этих выборов используется результат голосования за В. Путина на выборах президента в марте 2018 г. на территории города.
Большое значение имеют также отношения городской и региональной власти, у которых есть и свое финансовое измерение. С этой целью мы изучаем поступление в городские округа субсидий, объемы которых в наибольшей степени зависят от политических отношений между уровнями власти.
- Объем субсидий за январь — октябрь 2018 г. на душу населения.
- Динамика объема субсидий за январь — октябрь 2018 г. на душу населения в сравнении с аналогичным периодом 2017 г. [2] Экспертная оценка по данному направлению формировалась на основе усреднения экспертных оценок по следующим вопросам:
а) общественная поддержка и личная популярность главы городского округа;
б) эффективность консолидации городской политической и деловой элиты и урегулирования внутриэлитных конфликтов;
в) эффективность продвижения городских интересов на региональном и федеральном уровне.
г) эффективность и бесконфликтность отношений с региональными властями.
Ранжирование городских округов по уровню «Эффективности работы бюрократического аппарата» также осуществлялось посредством экспертных оценок и использования ряда статистических показателей.
Среди статистических данных нас, в частности, интересовали финансовое положение муниципальной бюрократии и ее численность:
- Доля работников органов местного самоуправления в населении города (последние доступные данные по итогам 2017 года). Мы исходили из того, что эта доля должна быть минимальной.
- Отношение средней заработной платы работников органов местного самоуправления к средней заработной плате в городском округе (последние доступные данные по итогам 2017 года). При интерпретации данного показателя мы считали, что неэффективными являются как слишком низкие, так и чрезмерно высокие зарплаты чиновников. В результате мы приравняли к нулю случаи, когда зарплата чиновников оказалась ниже средней по региону, а также случаи, когда зарплата чиновников превышает среднюю более чем в два раза. В интервале превышения от 1 до 2 мы исходим из гипотезы о повышении стимулов к эффективной работе пропорционально материальному поощрению. [3]
- Расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления, на душу населения (последние данные по итогам 2017 г.). Здесь мы также считали, что этот показатель должен быть минимальным.
- Доля расходов на общегосударственные вопросы в расходах бюджета городского округа в январе — октябре 2018 г. Как и в предыдущем случае, мы исходим из того, что эффективность власти означает минимальный уровень расходов на ее содержание.
- Динамика расходов на общегосударственные вопросы в расходах бюджета городского округа в январе — октябре 2018 г. в сравнении с аналогичным периодом 2017 г. Эффективным мы считаем снижение этих расходов.
- Наряду со всей этой совокупностью статистических показателей мы также использовали экспертные оценки эффективности работы бюрократического аппарата в городских округах.
Показатели социально-экономического блока
Данный тематический блок состоит из шести основных направлений социальной, финансовой и экономической сферы, ответственность за которые, так или иначе, лежит на городской власти — образование, развитие ЖКХ, транспортная сфера и дорожное хозяйство, градостроительная сфера и развитие общественного пространства, сфера культуры, финансово-экономическая сфера.
Оценка по направлению «Образование» рассчитывается на основе средней оценки по статистическим показателям и средней экспертной оценки. В качестве статистических показателей использованы следующие индикаторы состояния общего и дошкольного образования:
- Доля детей в возрасте 1−6 лет, получающих дошкольную образовательную услугу, в общей численности детей в возрасте 1−6 лет. Использованы последние доступные данные по итогам 2017 г.
- Число мест в дошкольных образовательных учреждениях в отношении к числу педагогических работников. Этот показатель нагрузки на работников сферы дошкольного образования также взят за последний доступный период — по итогам 2017 г.
- Расходы бюджета на дошкольное образование в расчете на душу населения, за январь — октябрь 2018 г.
- Динамика бюджетных расходов на дошкольное образование в расчете на душу населения, за январь — октябрь 2018 г. в отношении к аналогичному периоду 2017 г.
- Расходы бюджета на общее образование в расчете на душу населения, за январь — октябрь 2018 г.
- Динамика расходов на общее образование в расчете на душу населения, за январь — октябрь 2018 г. в отношении к аналогичному периоду 2017 г.
Наряду со статистическими данными используется экспертная оценка развития сферы образования в городском округе.
Оценка по направлению «Развитие ЖКХ» тоже рассчитывается на основе средней оценки по статистическим показателям и средней экспертной оценки. В качестве статистических показателей использованы индикаторы финансирования сферы ЖКХ и работы городских властей по повышению качества услуг ЖКХ:
- Доля отремонтированных тепловых и паровых сетей в отношении к нуждающимся в замене и ремонте. Использованы последние доступные данные за 2017 год.
- Доля отремонтированной водопроводной сети в отношении к нуждающейся в замене и ремонте. Использованы последние доступные данные за 2017 год.
- Доля отремонтированной канализационной сети в отношении к нуждающейся в замене и ремонте. Использованы последние доступные данные за 2017 год.
- Доля муниципальных дошкольных образовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем числе таких учреждений. Использованы последние доступные данные за 2017 год.
- Расходы бюджета на ЖКХ в расчете на душу населения за январь — октябрь 2018 г.
- Динамика бюджетных расходов на ЖКХ в расчете на душу населения за январь — октябрь 2018 г. в сравнении с аналогичным периодом 2017 г.
По данному направлению из рейтинга был исключен индикатор «Доля отремонтированной газовой сети в отношении к нуждающейся в замене и ремонте» в силу отсутствия новых данных.
Наряду со статистическими показателями использована экспертная оценка эффективности городского управления в сфере ЖКХ (включая энерго-, тепло‑ и водоснабжение).
Для оценки по направлению «Транспортная сфера и дорожное хозяйство» были использованы следующие статистические показатели финансовых расходов и актуального состояния дорожного хозяйства:
- Доля протяженности автодорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения. Использованы последние доступные данные за 2017 год.
- Расходы бюджета на дорожное хозяйство в расчете на душу населения за январь — октябрь 2018 г.
- Динамика бюджетных расходов на дорожное хозяйство в расчете на душу населения за январь — октябрь 2018 г. в сравнении с аналогичным периодом 2017 г.
Также в рамках данного направления используются две экспертные оценки:
а) состояние дорожного хозяйства;
б) развитие системы общественного транспорта.
Оценивая городские округа по направлению «Градостроительная сфера и развитие общественного пространства», нами были использованы два статистических показателя:
- Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия в отчетном году, в общей численности населения, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях. Использованы последние доступные данные за 2017 год.
По данному направлению из рейтинга был исключен индикатор «Доля граждан, переселенных из ветхого жилья, к числу граждан, проживающих в ветхих домах» в силу отсутствия новых данных.
Помимо статистических данных использовалась экспертная оценка благоустройства города, состояния городской застройки и планирования, развития общественного пространства.
Оценка «Сферы культуры» включала в себя, с одной стороны, показатели бюджетной сферы:
- Расходы бюджетов на культуру в расчете на душу населения за январь — октябрь 2018 г.
- Динамика бюджетных расходов на культуру в расчете на душу населения за январь — октябрь 2018 г. в сравнении с аналогичным периодом 2017 г.
Также была использована экспертная оценка развития в городском округе культуры и сферы досуга, физической культуры и спорта.
При оценивании «Финансово-экономической сферы» главное внимание уделялось проблемам сбалансированности городских бюджетов и успешности инвестиционной политики в городе:
- Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на душу населения. Были использованы последние доступные статистические данные за 2017 год.
- Объем инвестиций в основной капитал за счет средств бюджета городского округа в расчете на душу населения. Использовались последние доступные данные за 2017 год.
- Уровень долговой нагрузки, по состоянию на 1 октября 2018 г. (рассчитывалось отношение муниципального долга к объему собственных налоговых и неналоговых доходов).
- Дефицит/профицит бюджета городского округа по итогам января — октября 2018 г.
Кроме того, использовалась экспертная оценка эффективности финансово-бюджетной политики в городском округе.
Стандартизация данных
Очевидно, что использованные показатели имеют неодинаковую размерность, то есть измерены в разных единицах. Поэтому необходимо было привести их к сопоставимому виду. С этой целью в данном проекте использован метод линейного масштабирования. Его суть состоит в том, чтобы отобразить значения каждого показателя в интервале от 0 до 1, сохраняя все пропорции между отдельными значениями. Таким образом, сохраняются все структурные характеристики исходного показателя.
В применяемой формуле масштабированное значение получается в результате деления разности наблюдаемого и минимального значения переменной на ее размах:
В том случае, когда непосредственно измеряемый показатель отрицательно связан с высокой эффективностью, применяется обратное линейное масштабирование: полученный в линейном масштабе показатель вычитается из единицы:
Тогда распределение масштабированного показателя становится «зеркальным отображением» исходного показателя, если его высокие значения свидетельствуют о неэффективности.
В отношении показателей динамики и показателей, имеющих как положительные, так и отрицательные значения, применялась процедура линейного масштабирования отдельно для положительных и отрицательных значений (или значений больше или меньше 1 (100%), в случае вычисления динамики как частного) с последующим объединением в интервал [0;1] посредством линейного сжатия рядов [4]:
для негативной динамики (интервал оценки [0;0,4])
для позитивной динамики (интервал оценки [0,4;1])
В расчете итоговой оценки мы считаем принципиальным различение двух типов показателей: показатели, полученные в ходе экспертного опроса (первичные данные), и показатели, взятые из других источников (официальная статистика). Итоговые экспертные оценки по каждому из направлений получены как средние арифметические всех полученных по данному направлению экспертных оценок. Итоговые оценки неэкспертного происхождения получены как средние арифметические всех показателей, входящих в данное направление (после их линейного масштабирования). Общая оценка по направлению получена как среднее общей экспертной и общей неэкспертной оценки.
Эти два вида оценок включены в общую оценку по направлению в равной пропорции. Равенство пропорции позволяет учесть достоинства и недостатки каждого вида оценки. Так, экспертные оценки получены по состоянию на момент проведения экспертного опроса,
Экспертные оценки
Для каждого из направлений всех двух блоков получена экспертная оценка от федеральных и региональных экспертов, представляющая собой число от 0 до 5 (5 — наивысшая оценка). Конкретные позиции для экспертного оценивания приведены ниже.
В исследовании были задействованы 152 эксперта — специалиста по городской и региональной политике из Москвы и регионов: политологи, экономисты, политтехнологи, урбанисты, публицисты, общественные деятели (список см. в Приложении).
3. Итоговый рейтинг эффективности
Приложение
Список экспертов, принимавших участие в исследовании
[1] Используется электоральная статистика, приводимая на официальном сайте Центризбиркома РФ. В регионах, где 9 сентября состоялись выборы и главы региона, и регионального Законодательного собрания, использовались усредненные оценки.
[2] Финансово-бюджетная статистика взята с официального сайта Министерства финансов РФ, на ее основе проведены собственные необходимые расчеты.
[3] Здесь и далее в качестве источника информации используются данные Росстата, если не указано иное (например, при расчетах бюджетных и электоральных показателей).
[4] Мы посчитали, что положительные характеристики (рост показателя, положительное значение показателя) должны находиться в диапазоне оценки эффективности от 0,4 до 1, а отрицательные характеристики (снижение показателя, отрицательное значение показателя) — в диапазоне от 0 до 0,4.
[5] Здесь и далее в скобках приведены баллы и ранговые показатели предыдущего рейтинга. При равенстве оценки до третьего знака после запятой (как это обозначено в таблице) рейтинг определялся на основе четвертого знака после запятой.