Новый бюрократический бизнес
Цена президентского послания 2018 года как никогда высока.
Нельзя заболтать его, как это произошло с исполнением майских указов. Недопустим несистемный подход и растаскивание на цитаты.
Если позволить каждой цитате зажить отдельной жизнью от всех других, она обязательно размножится в стратегию, доктрину, концепцию, проект, дорожную карту или очередной план по реализации, на две трети состоящий из подготовки бумаг.
Ветер такого подхода уже выдул из бюджетов всех уровней минимум 50−70 миллиардов рублей, а максимум подсчитать так и не удается — хитроумно все формулируется.
Взыскать деньги, выброшенные на ветер, невозможно: по форме все по правилам, по сути — надругательство над здравым смыслом.
За стратегию развития дорожного хозяйства Российской Федерации до 2030 года (с планом ее реализации) «Дорогами России» было заплачено 111 миллионов рублей. Через год выделено еще 120 миллионов, чтобы кто-то объяснил, как эту стратегию реализовывать.
Помощь пришла оттуда, откуда и ждали, — из НИУ «Высшая школа экономики» и Российской академии народного хозяйства и государственной службы.
В советники взяли академию, предложившую советы за меньшую сумму — 114,5 миллиона рублей. Академическое хотение помочь быстро закончилось (или его и не было?), поскольку в научной элите очень популярны малайзийские идеи. И эта академия за миллион долларов США переуступила право на консультирование российских дорожников PEMANDU Associates Sdn Bhd (Малайзия, Куала-Лумпур).
Парадокс заключается в том, что разработчиками плана реализации стратегии оказались те, кто против всякого рода кабинетных стратегий.
Кстати, от них пошло понятие «истинный север» в ином, в не навигационном, значении. Есть север по компасу или магнитный север, и есть действительный север. На больших дистанциях отклонение огромное, и определение истинного севера имеет принципиальное значение.
Малайзийцы используют понятие истинного севера, так как перестали говорить о стратегиях, но сосредоточились на определении истинных и достижимых целей. Например, перестали ориентироваться на валовый внутренний продукт, а под «истинным севером» стали понимать цель увеличения валового внутреннего дохода.
В результате Малайзия смогла снизить свою зависимость от нефти с 40% до 14% за последние шесть лет. Как они говорят.
А ответ на вопрос об истинном севере надо искать еще и в практике фэншуя.
Западники или славянофилы?
Малайзийский пример как будто возвращает нас в 90-е годы, когда принимались государственные решения, списанные с иностранных бумаг или написанные зарубежными инструкторами.
Тогда фактическими авторами российских государственных решений были американские или европейские специалисты, как будто у них уже был опыт перехода от социализма к капитализму.
Теперь у нас другая географическая крайность.
Вместо того чтобы напрячь собственные, стали активно импортозамещать западные мозги опытом азиатских партнеров (Китай, Малайзия, Сингапур), переместив себя в категорию развивающихся стран. Методом слабовольных и нерадивых учеников — бездумным копированием и списыванием.
Опыт девяностых полностью и действительно ушел только из политической сферы.
В области экономического документотворчества на самом деле он капитально обосновался.
В России сложился огромный и капиталоемкий бизнес разработки «по импортным технологиям» стратегий, концепций, доктрин, программ и пр.
На рынке производства государственных стратегий продолжают зарабатывать миллиарды рублей структуры, не скрывая своей прямой связи с PricewaterhouseCoopers, Ernst & Young Global Limited и многими другими, рекламируя для тупых, но богатых и тщеславных, преимущество несуществующего в природе иностранного способа мировосприятия и мышления.
Одна компания, в которой «работают более ста профессионалов из восьми стран», за сто пятьдесят миллионов рублей разработала стратегию развития аэронавигационной системы Российской Федерации до 2030 года и, кроме этого, еще немало других документов стратегического порядка, в том числе стратегию развития экспорта в отрасли авиа‑ и вертолетостроения.
Другая компания — «дочка» крупнейшей международной аудиторской сети, за полторы недели так разработала паспорт приоритетного проекта «Международная кооперация и экспорт в промышленности», курируемого И. Шуваловым, первым заместителем председателя правительства, что, видимо, за честь посчитал для себя стать его руководителем генеральный директор Российского экспортного центра, а публичным «разработчиком» паспорта не постеснялся заявить себя управляющий директор этого же центра. У этой компании тоже немало разработанных стратегических проектов на федеральном и региональном уровне.
Еще одна «дочка» другой крупнейшей международной консалтинговой структуры хвастается тем, что «с открытием нашего московского офиса в 1989 году мы стали первой международной фирмой по оказанию профессиональных услуг в Содружестве Независимых Государств». Именно она разработала стратегию развития экспорта в области автомобилестроения, что, возможно, и приемлемо, если бы аналогичную стратегию «часом раньше» по поручению того же заказчика и чуть-чуть подороже не написала еще одна компания.
Все по закону, но почему для разработки государственных стратегий используется способ госзакупки, а не госзаказ многочисленным научно-исследовательским учреждениям, которые содержатся на бюджетные деньги?
Почему решение о разработке той или иной стратегии, имеющей общегосударственный характер, отдано на откуп отраслевым и подотраслевым структурам, а не принимается правительством России?
Почему научно-исследовательские учреждения, содержащиеся на бюджетные деньги, так недогружены, что позволяют своей профессуре работать на стороне в качестве подрядчиков и субподрядчиков?
Почему правительство Д. Медведева не прикроет свою автономную некоммерческую организацию «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации», которая за деньги оказывает и предлагает оказать услуги кому угодно и по какой угодно теме, хоть на написание стратегии развития дальней губернии, хоть на разработку «стратегии развития российских морских портов в Каспийском бассейне, железнодорожных и автомобильных подходов к ним, исходя из объема грузопотоков через данные порты, подтвержденного заинтересованными грузоотправителями, и анализа стоимости перевозки грузов через данные порты по сравнению с перевозкой по существующим транспортным маршрутам»?
Сугубо эмпирические аргументы в пользу Госплана
В. Путин предложил развернуть масштабную программу пространственного развития России, включая развитие городов и других населённых пунктов, и как минимум удвоить расходы на эти цели в предстоящие шесть лет.
Спланировать, скоординировать и проконтролировать исполнение этой мегазадачи не под силу ни одному министерству или нанятому через систему госзакупок ООО или НИУ.
Необходимо создание системного программного мегаинтегратора. Под правительством, но над министерствами и ведомствами.
Это должен быть Госплан Российской Федерации.
Аргументы в пользу создания этой структуры приводились неоднократно, в том числе и представителями академического сообщества.
Добавлю лишь некоторые, ранее не приводившиеся.
Социально-экономические стратегии и концепции должны быть увязаны между собой по вертикали и горизонтали, жить ровно столько, сколько времени уйдет на разработку государственных программ (проектов) по их реализации.
Потому что это идеологические тексты. Они не входят в систему нормативных правовых актов Российской Федерации.
Никакого правоустанавливающего характера и правового значения стратегии и концепции не имеют, даже если утверждены правительственным распоряжением или постановлением.
Сегодня документами стратегического планирования разного уровня являются 6443 текста, занесенные в реестр документов системы стратегического планирования.
В чем замысел Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года, если прочитать только выделенные мной слова в ней — «Центральный федеральный округ является частью более крупных социально-экономических систем — России, Содружества Независимых Государств и мировой системы. Поэтому настоящая Стратегия определяет место, которое округ стремится занять в этой внешней для него среде».
В каком мозгу зародилась, но не умерла, мысль о том, что ЦФО является не административной единицей, а крупной социально-экономической системой с претензией на свое место в мире или СНГ?
Несуразны стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, особенно сельских и финансово не самодостаточных. В конце каждого года муниципальное начальство «замирает» в ожидании чуда — сколько денег из регионального бюджета удастся получить на эту стратегию?
Короче говоря, все социально-экономические стратегии должны умереть в день рождения государственных программ, как бы они ни назывались. Еще лучше — не рождаться вовсе, если исходить не из теории, а из эмпирического российского опыта.
Все государственные программы должны быть правительственными по сути, а не по форме их утверждения, носить межотраслевой характер, управляться из правительства, иначе это будет накачанный терминами, но все-таки план действий министерства, оправдывающий само существование этого министерства. Цели программ неизбежно будут совпадать с целями существования министерства, а это — бесконечность.
Даже в правительстве признают: во многих существующих госпрограммах цели, задачи и целевые показатели не соответствуют друг другу и не соответствуют отраслевым стратегиям.
Нужен Госплан, чтобы кто-то один занимался государственным стратегическим планированием. Ненормально, когда Минфин является не столько поставщиком финансовых ресурсов, сколько цензором. А Минэкономразвития — не столько цензором, сколько регистратором соответствия/несоответствия текстов своим методическим рекомендациям.
Госплан позволит решить и такой сложный вопрос, как многобаръерный процесс принятия правительственного постановления, если оно готовится несколькими ведомствами.
По данным Минэкономразвития, до трети времени тратится на межведомственное согласование. Постоянная бумажная пересылка документов не позволяет работать с актуальной версией проекта, поскольку измененная одним участником редакция станет доступна другому участнику только после того, как разработчик проекта акта переправит ему новую редакцию. И чем больше заинтересованных лиц в данном процессе, тем ситуация тупиковее.
Оперативно получать информацию о текущем статусе проектов на разных стадиях нормотворческого процесса не получается.
Нет отслеживаемости принимаемых решений, есть множество «слепых зон», в которых проект акта может претерпеть существенные изменения.
Переход на безбумажную и заочную технологию межведомственного общения здесь не более чем неосуществимый лозунг.
Таковы дополнительные аргументы в пользу Госплана. Они ни капиталистические, ни социалистические, а весьма прагматические.
Надеюсь, что они будут восприняты как патриотические и найдут отражение в выступлении кандидата на должность премьера перед депутатами Государственной думы или самих депутатов.
