Осеннее обновление губернаторского корпуса
1. Назначения новых губернаторов: цели и источники рекрутирования
Проводя новые кадровые назначения в конце сентября — начале октября 2017 года, Кремль использовал дифференцированный подход, учитывающий особенности каждого субъекта Российской Федерации. Управленцы разного типа были назначены даже в сопоставимые по экономическим и демографическим показателям (например, крупные индустриальные) регионы. В данном случае федеральные власти отталкивались от внутриэлитной ситуации в каждом из затронутых ротацией регионов.
При этом для федерального центра вовсе не было самоцелью следование определенному тренду в кадровой политике (например, на обязательное назначение «молодых технократов»). Скорее можно выделить круг стратегических задач, которые Кремль настроен решать в федеральном масштабе, — но к каждому региону находя отдельный подход в соответствии с местной спецификой.
Ключевой из таких задач может быть снижение влияния федеральных аппаратных групп и корпораций на новых назначенцев. Поэтому большинство новых врио губернаторов не связаны явно не только с данными регионами, но и с влиятельными элитными группами, имеющими интересы в их субъектах. Безусловно, из этого правила есть исключения — прежде всего, врио главы Красноярского края Александр Усс, благодаря большому политическому опыту контактировавший с представителями различных влиятельных в регионе федеральных групп и корпораций. Но нельзя исключать, что в команду врио губернатора в итоге (в том числе по настоянию Центра) могут войти и управленцы, дистанцированные от влиятельных в регионе элитных групп.
По типу построения карьеры можно выделить несколько групп новых врио губернаторов.
Во-первых, «молодые» технократы, внешние по отношению к регионам, в которые они были направлены. К ним можно отнести Глеба Никитина (Нижегородская область) и Александра Цыбульского (Ненецкий автономный округ). В данном случае Центр мог не просто реагировать на угрозы в конкретных регионах, но проводить стратегическую линию на формирование резерва управленческих кадров и получение ими опыта как на федеральном, так и на региональном уровне. Нельзя исключать возвращения части этих управленцев в федеральные органы власти через несколько лет.
Во-вторых, региональный политик с опытом работы на федеральном уровне. Это Дмитрий Азаров (Самарская область).
В-третьих, региональный политик-«тяжеловес» Александр Усс. Стоит напомнить, что сам переход главы регионального заксобрания на пост губернатора является далеко не единичным случаем в последние годы. Подобный карьерный путь проделали в свое время, например, Валерий Радаев в Саратовской области, Иван Белозерцев в Пензенской и Александр Никитин в Тамбовской. Хотя Александр Усс выделяется и на этом фоне — в отличие, например, от двух последних указанных фигур, он не работал в команде губернатора-«старожила», а сам оставался опытным игроком региональной политики, заявлявшим о своих амбициях и сумевшим еще с 1990-х годов сохранять свои позиции при нескольких сменившихся в его регионе главах.
В-четвертых, федеральный высокопоставленный функционер «Единой России», глава фракции этой партии в Госдуме Владимир Васильев, возглавивший Дагестан. Ранее уже был прецедент перехода с должности главы парламентской фракции «Единой России» на губернаторский пост. Предыдущий руководитель фракции Андрей Воробьев осенью 2012 года был назначен врио главы Московской области.
Предыдущая деятельность двоих из назначенных врио губернаторов была связана с партийной карьерой в «Единой России». Владимир Васильев — член бюро Высшего совета и президиума Генсовета партии. Дмитрий Азаров был руководителем Межкоординационного совета «Единой России» по Самарской, Оренбургской и Нижегородской областям. Таким образом, «Единая Россия» подтверждает роль важного карьерного лифта и особый статус при формировании кадрового резерва для новых назначений.
На основе уже принятых решений можно прогнозировать, что при будущих назначениях Центр может сделать ставку не на один, а на несколько источников кадрового обновления. Фактор «молодых технократов», скорее всего, сохранится, но будущие врио губернаторов будут принадлежать и к управленцам других типов — в том числе к региональным политикам с федеральным опытом и влиятельным региональным игрокам.
Вероятные задачи каждого из вновь назначенных врио губернаторов оцениваются в таблице 1.
Таблица 1. Назначенные врио глав регионов: задачи
2. Оставки глав регионов: причины и следствия
Критерии, которыми руководствовался Центр при проведении кадровых перестановок в регионах, позволяют судить о вероятности будущих отставок других губернаторов.
Во-первых, таким фактором остаются внутриэлитные конфликты и публичные скандалы, затронувшие губернатора. В наиболее явной форме это относится к экс-главе Самарской области Николаю Меркушкину. Некоторое снижение внутриэлитной напряженности наблюдалось в Нижегородской области в последние месяцы работы Валерия Шанцева, что не исключало появления новых конфликтов. В Ненецком округе вышел на федеральный уровень скандал с отпускными для окружных чиновников; заметными были сложные отношения экс-губернатора Игоря Кошина как с рядом представителей местных элит, так и с федеральными игроками.
Во-вторых, протестные настроения. Более явно это проявилось в Самарской области, где претензии по поводу политики губернатора в отношении льготников привели к уличным акциям протеста пенсионеров, заметную роль в организации которых играла политическая оппозиция.
В-третьих, возраст губернаторов-отставников. Здесь нет противоречия с назначением на посты врио губернаторов «возрастных» управленцев — 68-летнего Владимира Васильева и 62-летнего Александра Усса. Васильев назначен в Дагестан, большинство предыдущих глав которого (за исключением Магомедсалама Магомедова) занимали этот пост в возрасте старше 65 лет. Усс является региональным политиком-«тяжеловесом», а опыт таких управленцев, как правило, востребован Центром при условии, что они избегают серьезных публичных скандалов и могут оперативно урегулировать внутриэлитные конфликты. Выстраивание долгосрочных рабочих отношений с ключевыми игроками своего региона как раз и отличало политический стиль Александра Усса.
В дальнейшем высокой остается вероятность отставок губернаторов, в регионах которых происходили неоднократные коррупционные скандалы, имеются затяжные долговременные внутриэлитные конфликты, длительное время наблюдается высокий уровень протестных настроений. В зоне риска находятся и руководители в возрасте старше 60 лет, положение которых внутри своих регионов неустойчиво.
Вероятность отставки глав регионов оценивается в таблице 2. Нестабильными можно считать позиции Владимира Миклушевского (Приморский край), Марины Ковтун (Мурманская область), Виктора Назарова (Омская область), Александра Карлина (Алтайский край).
Таблица 2. Главы регионов, вероятность отставки которых обсуждается в элитах и медиа
3. Федеральная политика в отношении регионов: смещение приоритетов
В реализации региональной политики Центр все больше внимания уделяет вопросам, которые могут быть востребованы избирателем в ходе президентской кампании и при этом вести к снижению стратегических рисков после 2018 года.
Ранее к таким темам относилась социальная политика, которой уделялось приоритетное внимание в ходе визитов Владимира Путина в регионы летом 2017 года. А в ходе заседания президиума Госсовета 22 сентября президент призвал обратить внимание на степень физического износа общественного транспорта в регионах. Комплексные сбои в работе транспорта закономерно могут вести к массовому недовольству населения — глава государства реагирует на угрозу, которая в перспективе ближайших лет могла бы приобрести политический характер.
Важным посланием для региональных элит стала реплика Владимира Путина о том, что нужно «делать бюджеты на уровне регионов бюджетами развития, а не бюджетами выплачивания процентов по кредитам». Путин заявил также о планах по реструктуризации накопленных бюджетных кредитов субъектов РФ уже с 2018 года. Высвобождение дополнительных средств в регионах благодаря помощи Центра будет вести и к снижению внутриэлитной напряженности на местах, поскольку может позволить реализовать дополнительные (в том числе инфраструктурные) проекты, в которых заинтересованы местные влиятельные игроки. Кроме того, создается возможность сохранения и важных социальных статей расходов в регионах, что позволяет блокировать один из поводов для роста протестных настроений.
Посещение Владимиром Путиным Ульяновска также укладывается в давний тренд внимания главы государства к индустриальным регионам накануне президентской кампании.
Дополнительное значение в формировании региональной повестки президентской кампании сыграл и Восточный экономический форум (ВЭФ), состоявшийся с участием Владимира Путина во Владивостоке. В частности, поставленная президентом задача по улучшению инвестиционного климата на Дальнем Востоке и готовность госкорпораций принять участие в реализации новых проектов в этой части страны может предварять появление ряда новых федеральных инициатив для этой группы регионов, отличающихся заметным уровнем протестного голосования.
Важным фактором устойчивости позиций глав регионов остаются встречи с Владимиром Путиным. Заметными стали встречи президента с Андреем Никитиным и Дмитрием Мироновым в начале сентября (на тот момент оба были врио глав Новгородской и Ярославской областей).
Стоит отметить и состоявшуюся в Ново-Огарево встречу Владимира Путина с губернатором Владимирской области Светланой Орловой. Нейтрально-благожелательный характер встречи не привел к прекращению слухов о вероятности отставки Орловой, однако сгладил остроту ситуации.
Особая роль того или иного губернатора может быть выделена и благодаря значимым вопросам, которые он может поднять в ходе акций с участием президента. Например, стоит отметить, что «от имени всех губернаторов» вопрос о ситуации с госдолгом регионов в ходе заседания президиума Госсовета в Ульяновске поднял глава Воронежской области Алексей Гордеев.
По мере развертывания президентской гонки может повыситься вероятность как жесткой реакции главы государства на недочеты на местах, так и особой роли тех губернаторов, в регионах которых пройдут ключевые встречи Владимира Путина с избирателями или которые выступят со значимыми для президента инициативами. Нельзя исключать, что в 2018 году региональный компонент среди инициатив президента будет даже более заметен, чем в ходе выборов 2012 года.
4. Отношения в элитах и региональные внутриэлитные конфликты
Заметное влияние на внутриэлитную ситуацию в субъектах РФ оказали кадровые перестановки на региональном и муниципальном уровне, причины которых различны.
Во-первых, это формирование руководства законодательных собраний после обновления их состава по итогам выборов. Здесь можно отметить, например, замену многолетнего председателя заксобрания Краснодарского края Владимира Бекетова на Юрия Бурлачко, бывшего вице-губернатора, представителя команды главы региона Вениамина Кондратьева.
Во-вторых, произошли перестановки в исполнительной власти регионов после губернаторских выборов. По завершении предвыборной кампании главы регионов могут свободнее проводить кадровую политику, впрочем, как правило, сохраняя прежнюю стратегию. В качестве одного из примеров можно отметить назначение вице-губернатором Севастополя Алсу Гайнутдиновой, ранее, как и избранный глава региона Дмитрий Овсянников, работавшей в Мипромторге РФ.
В-третьих, стремление губернаторов укрепить позиции внутри региона. Здесь можно отметить продолжающиеся перестановки в Республике Крым. В частности, был определен новый глава администрации Симферополя (им стал Игорь Лукашев). Примером кадровых перестановок в ситуации, когда позиции губернатора неустойчивы, стали отставки в команде главы Мурманской области Марины Ковтун: постов лишились вице-губернатор Сергей Бабенко и глава аппарата областного правительства Светлана Поверичева.
Вероятно, заметная внутриэлитная напряженность в октябре 2017 года будет наблюдаться в регионах, затронутых ротацией губернаторов. Значение здесь будет иметь не только формирование исполнительной власти регионального уровня, но и позиции врио глав регионов по поводу муниципальных структур власти. Так, обсуждаемой политической темой в Красноярском крае является вопрос о выборе главы администрации столицы региона: полномочия действующего мэра Эдхама Акбулатова истекли 10 сентября 2017 года.
Октябрь — ноябрь 2017 года будет периодом активного политического торга между элитами и врио губернаторов. Этот торг станет основанием для достаточно благоприятной информационной среды для новых руководителей регионов. Вероятность информационных атак против врио губернаторов, назначенных в сентябре — начале октября, увеличится в декабре 2017 года, когда определятся элитные группы, интересы которых были нарушены при формировании новой системы власти в данных регионах.
5. Протестные настроения
Сентябрь традиционно характеризуется ростом интенсивности протестных акций.
Самой заметной уличной кампанией социальной тематики стала серия акций обманутых дольщиков, прошедшая 16 сентября 2017 года и охватившая около 30 городов страны. Крупные митинги прошли в Екатеринбурге и Москве. Целый ряд акций прошел при активной поддержке КПРФ (включая столичную, на которой выступил Геннадий Зюганов).
Стоит отметить, что власти целого ряда регионов пошли на диалог с участниками данных акций. Например, перед участниками митинга в Екатеринбурге выступил губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев.
Активизация протеста дольщиков еще раз подтверждает адекватность обращения к этой теме Госдумы при активной роли «Единой России» в конце предыдущей парламентской сессии. Вероятно, партия сохранит и даже, возможно, усилит внимание к этой теме по мере развертывания президентской кампании.
Достаточно широкое освещение получили акции сторонников Алексея Навального в регионах. Можно выделить группу субъектов РФ, в которых активность несистемной оппозиции была традиционно высокой и где этот политик, поддерживая подобные акции, борется за укрепление влияния среди местных оппозиционных групп. Это, например, Новосибирск, Владивосток, Нижний Новгород. Попыткой расширить аудиторию можно считать поездки Алексея Навального в северные регионы — Мурманск и Архангельск. Но в целом пока более успешным выглядит не расширение Навальным аудитории, а ведущаяся им работа по мобилизации действующих сторонников.
6. Предвыборные кампании
Ключевое значение в сентябре, безусловно, имели региональные и муниципальные выборы, проходившие в единый день голосования.
Самому ходу и итогам кампании посвящены специальные аналитические материалы АПЭК. Можно подчеркнуть тем не менее, что «Единая Россия» продемонстрировала не просто высокие результаты, но и технологическое лидерство в ходе региональных и большинства муниципальных кампаний. Вероятно, ставка партии на работу с вопросами местной повестки на федеральном уровне, а также активную роль федерального руководства «Единой России» в работе с избирателем на местах будет продолжена в ходе последующих кампаний. Благодаря активным предвыборным поездкам заметную роль в формировании местной предвыборной повестки сыграли визиты в регионы председателя партии Дмитрия Медведева и секретаря Генсовета Сергея Неверова. Очевидно укрепление позиций «Единой России» в крупных «протестных» городах — Омске, Ярославле, Барнауле.
На фоне достаточно малоактивного участия лидеров системной оппозиции в региональных кампаниях сравнительно удачное выступление парламентских партий в ходе ряда муниципальных выборов (например, КПРФ в Бийске, «Справедливой России» в Кирове) объясняется как достаточно активной ролью местных структур этих организаций, так и последствиями внутриэлитных конфликтов, которые расширили возможности работы оппозиции.
В перспективе президентской кампании имеет значение реакция властей на сообщения о нарушениях накануне и во время дня голосования. Достаточно серьезный резонанс получили отставки не только представителей избирательных комиссий, которых так или иначе коснулись сообщения о нарушениях, но и высокопоставленных чиновников исполнительной власти. Широкий резонанс приобрела отставка главы управы Ново-Переделкино в Москве до выборов и главы Саратова Валерия Сараева — после них.
Это в очередной раз заставляет предположить, что в ходе президентской кампании под пристальным вниманием федеральных властей в отслеживании грубых предвыборных нарушений окажутся наиболее населенные регионы Центральной России, юга Сибири, а также ряд областей Поволжья. Наиболее жесткая реакция Центра в отношении допустивших резонансные скандалы муниципальных и региональных чиновников может последовать в случае выявления таких происшествий в столичном регионе — как находящемся под наиболее пристальным вниманием федеральных СМИ.