Правительство России: Куда идем мы с Пятачком – большой-большой секрет…

Представить себе президентскую программу — гипотетически — можно задолго до старта кампании по выборам президента Российской Федерации. И до его послания Федеральному собранию.

Дело в том, что, по директиве В. Путина, начиная с 2015 года «чёткая фиксация приоритетов в социально-экономическом развитии страны и определяющая роль в этом процессе государственных программ» должны предшествовать бюджетному планированию.

Проект бюджета рассчитывается на три года. Три года — это половина будущего президентского срока будущего президента России. Бюджетное планирование уже стартовало. Следовательно, приоритеты в социально-экономическом развитии страны уже должны быть четко зафиксированы. Их — гипотетически — возможно систематизировать и интерпретировать как основу президентской программы.

И вот тут приходится сказать: «Однако…»

Оказалось, что сделать это непросто.

Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации еще нет. Она может быть разработана только к 1 января 2018 года. Госпрограмм — около 40.

Все государственные программы должны соответствовать директивам, изложенным в документах стратегического планирования, в первую очередь — в послании Федеральному Собранию.

Президентских стратегий не так много. Они ясны. А вот с правительственными стратегиями — полный облом. Их — вместе с разного рода доктринальными документами — туча, не поддающаяся учету. Просто какой-то зуд концептуального документотворчества. Только в последние два года утверждено почти два десятка. И большинство — с громким названием «Стратегия».

Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года и Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года.

Стратегия развития акционерного общества «Российский экспортный центр» до 2019 года, Стратегия повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года, Национальная стратегия действий в интересах женщин на 2017—2022 годы, Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года… И так далее и тому подобное.

Допустим.

Страна огромная, проблем немерено. Допустим, что детальный анализ этих стратегий убедит в том, что через стратегию проблемы воспитания в Российской Федерации действительно удастся решить на пять лет раньше, чем повысить качество пищевой продукции в стране. Здесь важен результат, хотя хотелось бы поскорее.

Допустим, что Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации просматривается только до 2025 года, а сельскохозяйственное машиностроение может развиться только к 2030 году.

Допустим, что вообще стратегии отраслевого развития — это такое теоретическое моделирование, которое необходимо предшествует написанию государственных программ Российской Федерации.

Но тогда почему, к примеру, государственная программа «Развитие образования» на 2013−2020 годы на пять лет короче периода реализации стратегии развития воспитания в Российской Федерации? А сама воспитательная стратегия — на восемь лет длиннее национальной стратегии действий в интересах детей на 2012−2017 годы, хотя официально создана в ее исполнение?

Почему воспитательная стратегия декларирует свою связь с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», который «гарантирует обеспечение воспитания как неотъемлемой части образования, взаимосвязанной с обучением», но стратегия по существу не присутствует в государственной программе «Развитие образования», например, в форме подпрограммы? Невозможно оцифровать?

Попытки — таким же методом — обнаружить связь ряда других правительственных стратегий и правительственных госпрограмм оказались также неудачными.

В чем же дело?

Семь лет назад правительство России утвердило перечень государственных программ. Всего семь лет, но даже перечисление меганаправлений оказалось недоделанным: в него уже внесено 26 (прописью — двадцать шесть) изменений.

К примеру, госпрограмма «Развитие пенсионной системы» была рассчитана на 2015−2020 годы, затем период сдвинулся на 2017−2025 гг., затем — на 2018−2035 гг., и — апофеоз — программа вошла в стадию переформатирования.

Цели самой первой пенсионной госпрограммы были сформулированы так:

Перепрограммирование должно означать одно из двух: либо цели достигнуты и надо двигаться к новым рубежам, либо цели не достигнуты и должны быть иными, либо расчет движения к ним оказался неверным. Как на самом деле — неведомо. Видимо, в правительстве никак не могут определить, по какому пути идти.

Таким образом, если руководствоваться правительственными доктринами, то никаких приоритетов для развития страны выявить не удалось.

Более того.

По закону и по правительственному решению, все документы стратегического уровня должны быть опубликованы государственной автоматизированной информационной системой «Управление». На сегодняшний день, когда бюджетное планирование на 2018 год уже в самом разгаре, там опубликованы некоторые президентские стратегии, а из правительственных:

Это — всё.

Права Счетная палата Российской Федерации, считающая, что по-прежнему цели многих госпрограмм не соответствуют документам стратегического планирования. Но каким образом разработчики госпрограмм могут это сделать? Видимо, нужен еще один бумагоделательный межотраслевой орган в госаппарате по перекрестной систематизации высших государственных требований стратегического уровня.

Хотя, если честно, этот орган уже есть. Называется — правительство Российской Федерации.

Следовательно, надо навести порядок в системе принятия правительственных решений, например путем замены понятия функция понятием задачи. Разница в том, что функция, как и осуществление полномочий, — это процесс вне времени и пространства. А задачи надо решать и во времени, и в пространстве. Хотя бы — в 2D.

Минфин рулит

Если не перейти к задачам в их пространственно-временной реальности, бюджет любого уровня: федерального, регионального, муниципального — никогда не станет концентрированным выражением государственного стратегического планирования и операционного управления государством. И функцию главного арбитра в процессе интеграции стратегических замыслов, бюджетирования и управления в стратегическом документальном хаосе будет вынужденно продолжать исполнять Минфин.

И если раньше работе по проектированию федерального бюджета предшествовало Бюджетное послание Президента Российской Федерации, то после мартовских (2017 г.) очередных исправлений Бюджетного кодекса основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации разрабатывает и представляет в правительство Минфин.

10 июля Минфин разослал по министерствам «возвратное» распределение бюджетных ассигнований по государственным программам. Что это такое?

Это означает, что в Минфине уже проанализировали бюджетные запросы ведомств на половину нового президентского срока, переоценили их и «возвратили» в виде предельных цифр на согласование министрам. Если министерство не согласно, то далее составляется перечень несогласованных вопросов и направляется в Минфин. Чем всё это заканчивается — неизвестно, поскольку этот процесс непубличен. Да и неинтересно.

Важнее другое.

Получается, что цели, задачи отраслевой деятельности и необходимый ресурс для их достижения рецензируются и оппонируются в финансовом ведомстве, как будто именно там определяются приоритеты в социально-экономическом развитии страны. По закону — так быть не должно. На практике — получается так, как получается.

Счетная палата в своем заключении на проект бюджета на 2017 год мягко, но по-крупному утверждала: недостаточно согласованы цели и задачи госпрограмм, во многих отсутствуют конкретные мероприятия для выполнения их задач. Количественный и содержательный состав показателей не позволяет в полной мере оценить достижение целей и решение задач. Значительное количество показателей не взаимосвязано ни с одним из мероприятий.

Бюджет на 2017-й и два последующих года был принят. Но надеяться на то, что разработчики госпрограмм учтут справедливые замечания Счетной палаты и на основании статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации приведут их в соответствие с законом о федеральном бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления в силу, было нельзя.

В 2015 году такое уже было. Госпрограммы не были приведены в соответствие с законом о бюджете, потому что норма Бюджетного кодекса была просто приостановлена до 1 января 2016 года федеральным законом. Затем другим законом норма была приостановлена до 1 января 2017 года. Механизма «перезагрузки» госпрограмм с учетом устранения основных недостатков нет.

Ситуация стала изменяться в этом году, но не кардинально.

Вывод — не экономика определяет политику, и не политика определяет экономику. И экономику, и политику центрирует бюджет. И амбиции будут подогнаны под бюджетную амуницию.

Следовательно, какой будет программа 2018+, станет ясно в конце сентября, когда законопроект о бюджете будет направлен в Госдуму. И освоен депутатами и сенаторами. Все — примерно — одиннадцать тысяч страниц текста.

ИА REGNUM постарается разобраться в бюджете. Поэтому продолжение последует обязательно.