«Смерть пятиэтажкам!» в тумане закона — снос Москвы и война с населением
Был такой факт в ранние советские времена. В одной подмосковной сельскохозяйственной области к осени стало ясно: план по производству зерна сорван. Руководство области созвало партхозактив, то есть собрало весь начальствующий состав и передовиков производства области, и все вместе приняли решение: взять на себя такие обязательства на следующий год, чтобы не только перевыполнить новогодний план, но и восполнить зерновой недобор прошлого.
Прошел год. План опять был сорван. Но руководство области опять созвало партхозактив и все вместе вновь приняли старое-новое решение: так обязаться, чтобы и план выполнить, и ликвидировать провал предыдущих лет.
К чему этот пример?
Если за 17 лет Москва реконструировала 1651 пятиэтажку (6 миллионов квадратных метров) и переселила 160 тысяч семей, но так и не выполнила намеченную программу, то почему москвичи должны поверить столичному реновационному партхозактиву, что ему удастся снести/построить вновь более 25 миллионов квадратных метров аналогичного по сложности жилья и выселить/расселить 1 миллион 600 тысяч москвичей? В принципе?
На самом деле отсчет московской программы реконструкции пятиэтажек надо начинать не с 1999 года, а с 1995 года. Правительство Москвы раньше утверждало, что в период 1995—1996 годов уже проведена «необходимая подготовительная работа, позволившая приступить к масштабной реконструкции районов 5-этажной застройки первого периода индустриального домостроения», что также уже позволило в 1996 году сдать в эксплуатацию 860,0 тысяч квадратных метров общей жилой площади «стартовых» жилых домов.
Правительство Москвы официально намеревалось ежегодно возводить не менее миллиона квадратных метров для переселения жителей пятиэтажек.
20 января 1998 года правительство Москвы, обсуждая ход реконструкции пятиэтажного и ветхого жилищного фонда города до 2000 года, приняло решение, «позволяющее увеличить объемы строительства «стартовых» жилых домов до 1,5 миллионов квадратных метров общей жилой площади ежегодно…» и постановило считать «важнейшей социальной задачей города на период 1998—2005 гг. снести панельные 5-этажные дома и ветхий жилищный фонд в объеме 6,5 миллионов квадратных метров и построить новые жилые дома в объеме не менее 10,0 миллионов квадратных метров общей жилой площади для переселения жителей».
Последующие решения правительства Москвы на эту тему последовательно сохраняли формулировку задачи как важнейшей социальной, но также последовательно изменяли сроки ее решения. Был среди этих сроков и 2010 год. И прошел.
Тот факт, что в Москве сейчас завершается выполнение первой программы реконструкции домов пятиэтажной застройки, говорит только о том, что она еще не завершена. Стакан наполовину пуст или наполовину полон?
С точки зрения авторов законопроекта — полон. И можно уже законом устанавливать параметры новой программы. И то обстоятельство, что, по мнению Н. Гончара — «сейчас установить срок завершения этого проекта нереально», не останавливает процесс его любителям.
Шесть в одном — это не концепция
Такое число нареканий, которое уже высказано по сути, содержанию и тексту будущего закона, должно было бы уже понудить его авторов отозвать документ на доработку, а затем уже вновь внести на рассмотрение в Государственную думу.
Все без исключения комитеты Думы, ставшие соисполнителями по законопроекту, по-разному прочитали документ и в своих заключениях по-разному сформулировали понимание концепции законопроекта.
А ведь, концепция — в принципе — должна быть не только равнозначно понимаема, но и текстуально сформулирована и отражена, например, в постановлении Государственной Думы, оформляющем решение палаты о принятии законопроекта в первом чтении.
Для этого необходимо внести изменение в Регламент Государственной думы. Это важно, чтобы систематизировать будущую работу по подготовке текста ко второму чтению и чтобы быть критериальным ограничителем для поправок. Это важно, чтобы зафиксировать содержательный результат первого чтения, а не его числовой эквивалент — прошло, типа, первое чтение. Цель достигнута.
А какая цель достигнута?
В ситуации с реновационным законопроектом —
один думский комитет увидел цель в «формировании и последующей реализации программы реновации устаревшего жилищного фонда города Москвы».
Другой — в создании законодательных условий для обеспечения жилищных прав граждан.
Третий — в создании прозрачных правил при реализации проекта реновации жилищного фонда в городе Москве.
Четвертый — в установлении порядка переселения граждан из сносимых многоквартирных домов в равнозначные жилые помещения с учетом реализации городских программ сноса жилых домов.
Пятый — в комплексном урегулировании отношений, связанных с реализацией программы реновации жилищного фонда города Москвы.
Шестой — в реализации масштабной программы реновации жилищного фонда в городе Москве.
Казалось бы, на пленарном заседании должна была бы развернуться дискуссия, поскольку, повторюсь, цель первого чтения — обсуждение концепции. А у шести комитетов — шесть разных формулировок. И какая же из них адекватнее? По какому сценарию уточнять текст законопроекта?
Если цель — программа реновации, то основные сюжеты закона должны быть посвящены методологии и методике ее создания, целям, задачам, ожидаемым результатам и другим структурным элементам, механизмам реализации и пр.
Если цель — в создании законодательных условий для обеспечения жилищных прав граждан, то надо уже прописывать понятие «законодательные условия», не посягая на эти права путем уточнения их, обстоятельств их осуществления и т.д., а, например, через изложение новой системы обязанностей и долженствований власти по безусловной реализации жилищных прав граждан.
Создание прозрачных правил при реализации проекта сноса жилищного фонда в городе Москве — это аллегория и не подходит как цель для проектирования поручений писателям законопроекта второго чтения. Здесь надо звать художников или офтальмологов.
Порядок переселения граждан — это не предмет для федерального закона, если, конечно, речь не идет о праве органа госвласти на выселение как старте порядка переселения.
Комплексное урегулирование отношений, связанных с реализацией программы реновации жилищного фонда города Москвы, — самодостаточная цель, достойная того, чтобы своей формулой войти в заголовок специального нормативного правового акта, стать законом, но не данным.
На мой взгляд, концепцией внесенного законопроекта является ни то, ни другое, ни третье. Суть законопроекта — о праве столичных властей принимать решение о масштабном сносе жилья. При этом о таком праве, для осуществления которого требуется новый игрок, доселе не существовавший.
На строительном рынке столицы капитально меняются правила игры?
Вопросов больше, чем ответов.
В целях реализации программы реновации законопроектом предусматривается создание фонда содействия реновации. Ему будут предоставлены участки земли в аренду без торгов или в безвозмездное пользование. Фонд также будет наделён правом привлекать денежные средства граждан по договорам долевого участия. Предусматривается субсидиарная ответственность Москвы по обязательствам фонда.
Это все, что заявлено автором законопроекта в отношении нового игрока. Однако и сказанного достаточно, чтобы задаться вопросом — на строительном рынке столицы капитально меняются правила игры?
Во-первых, новый фонд (кстати, с непонятной организационно-правовой формой) станет заказчиком нового строительства и непосредственно его застройщиком.
Далее (по разным фрагментам текста законопроекта) — этот фонд становится стороной договора, заключаемого с собственником жилого помещения, расположенного в многоквартирном доме, включенном в решение о реновации.
Фонд становится субъектом процесса осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, поскольку в семидневный срок обязан обратиться в уполномоченный федеральный орган с заявлением о государственной регистрации перехода права собственности на указанные помещения, земельный участок к городу Москве.
Особенности деятельности фонда устанавливаются законом, нормативными правовыми актами города Москвы и уставом фонда, которым, в частности, регулируется порядок закупок товаров, работ, услуг, необходимых «для достижения целей деятельности фонда», которые еще предстоит сформулировать в уставе фонда ему самому.
Фонд будет направлять нанимателю жилого помещения письменное предложение о предоставлении равнозначного жилого помещения с приложением проекта соответствующего договора, обращаться в суд с требованиями
«о понуждении к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении указанного жилого помещения его собственником, о прекращении права собственности на жилое помещение и регистрации права собственности на равнозначное жилое помещение или о выселении лица, с которым заключен договор социального найма жилого помещениям…» и так далее.
Много признаков того, что фонд будет реализовать идею частно-государственного партнерства, однако федерального законодательства о деятельности такого рода фондов нет. Есть законодательство на уровне субъектов Российской Федерации. Может ли отдельная новелла в тематически другом законе восполнить пробел федерального законодательства?
Г. Хованская, депутат Государственной думы, выступая на пленарном заседании, верно заявила: идея красивая, замечательная, но реализация этой идеи отвратительная, начиная с названия. Предоставляется избыточная свобода правового регулирования региональному законодателю, и она может привести к очень серьёзному нарушению прав граждан:
«Ну, про фонд не буду говорить, о нём ничего не сказано, кроме того, что у него королевские полномочия, а по каким правилам он будет играть — это тема для отдельного обсуждения, я думаю, нужен отдельный закон, который будет регулировать все эти вопросы. Ну хотя бы закупка работ, товаров, услуг для государственных нужд у единственного поставщика — уже это заставляет нас задуматься, зачем это».
Надо задуматься
Задуматься надо и над другим.
Авторы законопроекта утверждают, что стоимость всей программы, — 3,5 триллиона рублей, размер бюджета города Москвы, точнее, его доходной части — 1 триллион 785 миллиардов. Руководство Москвы уже обозначило готовность в ближайшие годы выделить до 300 миллиардов на старт этой кампании из расчёта 100 миллиардов в год. Проект таких изменений в бюджет города уже подготовлен. «Москва не возьмёт ни копейки из федерального бюджета, а тот опыт, который она наработает в ходе реализации этого проекта, будет полезен всей стране».
В отношении пользы — это обязательства типа партхозактива, а вот в отношении бюджетных трат — продолжение следует.