В распоряжении Правительства РФ от 28 февраля 2003 года (№252-р) указано, что в 2003 году социальная сфера остается приоритетным направлением деятельности Правительства РФ, причем наибольшее значение приобретает реформирование образования и здравоохранения. В области же социальной защиты и социального обслуживания населения на 2003 год запланировано единственное мероприятие - подготовка проекта закона "О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях", призванного создать условия для перехода от сметного финансирования к финансированию по факту оказания услуг. Это с большой вероятностью означает, что предусмотренные Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (утверждена распоряжением правительства от 10 июля 2001 года №910-р) действия по отмене или реформированию социальных льгот и их переводу в адресные формы помощи, скорее всего, не получат значимого развития. Процесс реформирования льгот, означающий по сути отказ от субсидирования производителей социальных благ, товаров и услуг и перевод социальной поддержки нуждающемуся населению, был достаточно вялым и в 2002 и касался лишь отдельных профессиональных льгот. Результаты мониторинга и анализ действий Правительства по выполнению Распоряжения 252-р будут представлены на интернет-сайте Фонда "Институт экономики города" в конце 2003 г.; в данном материале мы обобщаем изменения в законодательстве социального сектора, произведенные во второй половине 2002 и начале 2003.

Социальная защита населения

Задерживается запланированное Правительством РФ на февраль 2003 внесение в Государственную Думу проекта федерального закона "Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности". В настоящее время он находится на согласовании в федеральных органах исполнительной власти. Законопроект должен быть направлен на усиление адресности в предоставлении льгот и упорядочение льготного проезда на городском и пригородном транспорте. Его нынешняя редакция увязывает реализацию льгот по проезду на транспорте с фактическим исполнением служебных обязанностей (обязанностей военной службы). Предполагается, что льготный проезд на транспорте будет осуществляться на основании проездных документов (билетов) длительного пользования либо разовых абонементных талонов, предоставляемых по месту службы (работы) в пределах соответствующей сметы расходов. Проектом также определяются источники обеспечения права льготного проезда на городском и пригородном транспорте:

(1) Федеральный бюджет - для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, депутатов Государственной Думы РФ и их помощников;

(2) Бюджеты субъектов Российской Федерации - для социальных работников.

При этом в законопроекте не содержится положений, переводящих льготы в денежные выплаты, что нарушает принцип перевода льгот в денежные компенсационные выплаты, положенный в основу Правительственной программы реформ.

В развитие адресных принципов предоставления государственной социальной помощи, в соответствии с Федеральными законами "О государственной социальной помощи" и "О прожиточном минимуме в РФ", 27 марта был одобрен Советом Федерации закон "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи". Данный закон устанавливает общий порядок оценки среднедушевых доходов семьи и одиноко проживающего гражданина при предоставлении им государственной социальной помощи. Принятая редакция закона значительно отличается от рассматривавшейся в первом и втором чтениях. Принятая редакция закона предполагает декларативный принцип заявления гражданином сведений о составе своей семьи и среднедушевых доходах семьи. Подобная позиция сближает порядок предоставления государственной социальной помощи и ежемесячного государственного пособия гражданам, имеющим детей, т.к. делает необязательным документальное подтверждение гражданином заявленных доходов. Данный либеральный порядок, с одной стороны, значительно облегчит нагрузку на муниципальные органы социальной защиты населения, снижая общий документопоток; с другой, - может привести к значительному увеличению ошибок включения и росту бюджетных расходов. Для того чтобы усилить ответственность гражданина за предоставляемые им сведения о себе и своей семье, статья 3 закона предоставляет органам социальной защиты населения право проверить поданную информацию.

Одним из законопроектов, связанных с реформированием социальных льгот и отдельных видов социальных гарантий является также проект федерального закона, "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" (принят во втором чтении 21 марта 2003), разработанный Госстроем России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. В области социальной защиты граждан и реформирования льгот законопроект предусматривает несколько изменений.

Во-первых, новый проект увязывает оплату жилья и коммунальных услуг с утверждаемыми нормативами, а также с предельной долей расходов на них в совокупном доходе семьи. Оплата жилья и коммунальных услуг сверх установленных нормативов жилья и коммунальных услуг, в том числе оплата дополнительной жилой площади, освобождается от социальных гарантий и теперь не будет связана с учетом совокупного дохода семьи.

Во-вторых, законопроект вносит коррективы в порядок предоставления населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, убирая второе основание предоставления субсидий, связанное с учетом регионального прожиточного минимума и среднедушевых доходов семьи. Определяющим условием предоставления субсидий в соответствие с данным проектом закона является размер максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальных нормативов потребления. Таким образом, новые положения законопроекта упорядочивают объем предоставления субсидии, делая его равным для всех регионов: в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

В-третьих, упорядочивается финансирование льгот на жилищно-коммунальные услуги и режим их предоставления. Так, например: льготы по оплате жилья и коммунальных услуг ряду льготных категорий возмещаются за счет средств федерального бюджета путем предоставления субвенций бюджетам субъектов РФ в порядке возмещения фактически произведенных расходов.

В-четвертых, льготы ветеранам труда по оплате жилья и коммунальных услуг, а так же на приобретение и доставку топлива в домах, не имеющих центрального отопления, установленные Федеральным законом "О ветеранах", предполагается оставить для самих ветеранов труда, и нетрудоспособных иждивенцев, находящихся на их содержании. Остальным членам семьи ветеранов труда льготы в пределах социальной нормы площади жилья могут быть предоставлены по решению органов законодательной власти субъектов РФ.

Социальное обслуживание

В соответствии с Планом действий на 2003, как указано выше, Минэкономразвития России подготовило законопроект "О специализированных государственных и муниципальных некоммерческих организациях", который предусматривает реорганизацию государственных и муниципальных бюджетных учреждений в новый тип организаций - государственные муниципальные некоммерческие организации. Законопроект определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации новой формы некоммерческой организации, права и обязанности ее учредителя, порядок формирования и использования имущества и порядок управления специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организацией, возможные формы ее финансовых отношений с собственником, а также другими участниками гражданского оборота РФ. По словам разработчиков, вступление в силу закона должно создать равные возможности доступа к бюджетному финансированию организаций всех форм собственности по принципу "деньги следуют за потребителем", например, через муниципальный заказ. Финансирование учреждений станет нормативным (по количеству потребителей услуг). В связи с этим признана необходимость внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и Гражданский кодекс РФ. В Госдуму РФ данный законопроект пока внесен не был.

Образование

Основными направлениями развития системы образования должны стать внедрение нормативной подушевой системы финансирования, интеграция профобразования и науки, в том числе фундаментальной, повышение качества образовательных услуг, в том числе посредством материального стимулирования научно-педагогических работников. Будут разработаны меры по расширению доступа к образованию лиц с ограниченными возможностями по состоянию здоровья, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

5 марта 2003 прошел первое чтение проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений", внесенный в Государственную Думу Президентом РФ. Проект предусматривает разграничение в рамках действующего законодательства ответственности РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение государственных гарантий гражданам на общедоступное и бесплатное начальное общее, основное общее и среднее полное (общее) образование, которое позволит в сложившейся финансово-экономической обстановке оптимизировать систему финансирования и управления учреждениями общего образования.

Органам местного самоуправления делегируются государственные полномочия по обеспечению государственных гарантий гражданам на общедоступное и бесплатное общее образование в подведомственных муниципальных общеобразовательных учреждениях. При этом из бюджета субъекта РФ передаются в местный бюджет субвенции в качестве финансового обеспечения делегируемых полномочий. Субвенции включают в себя расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (кроме коммунальных расходов). За органами местного самоуправления сохраняется ответственность за финансирование расходов на поддержание и развитие материально-технической базы подведомственных общеобразовательных учреждений. Предлагаемое изменение в финансировании общеобразовательных учреждений позволит упорядочить выплату заработной платы их работникам, а также планомерно решать вопросы обновления учебных материалов.

19 марта 2003 года Госдумой РФ был принят в третьем чтении федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в федеральные законы "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ" (№122-ФЗ от 7 августа 2000) и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"( №125-ФЗ от 22 августа 1996)". Закон увеличивает в три раза размер надбавок к должностным окладам для кандидатов и докторов наук.

Здравоохранение

В сфере здравоохранения предстоит обеспечить принятие Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в РФ" и других нормативных правовых актов, необходимых для осуществления комплексной реформы системы обязательного медицинского страхования с 1 января 2004, которая направлена на повышение качества и обеспечение доступности бесплатной медицинской помощи.

20 февраля на заседании Правительства РФ была рассмотрена разработанная Министерством экономического развития и торговли РФ Концепция модернизации системы обязательного медицинского страхования в РФ. В целом Концепция была одобрена, но предложены некоторые изменения. До первого апреля 2003 Концепция должна быть доработана и представлена на заседание Правительства РФ. Целью модернизации ОМС является обеспечение условий устойчивого финансирования медицинских учреждений для предоставления населению бесплатной медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. Для достижения поставленной цели Концепция предполагает последовательное решение следующих задач:

(1) обеспечение сбалансированности доходов системы ОМС и ее обязательств по предоставлению гарантированной медицинской помощи застрахованным гражданам; обеспечение эффективных механизмов целевого и рационального использования средств всеми субъектами системы ОМС; (2) устранение недостатков, накопившихся в системе за период ее существования; (3) гармонизация правовых и организационно-экономических механизмов взаимодействия обязательного медицинского страхования, здравоохранения и граждан.

Кроме названных выше направлений деятельности министерства и ведомства продолжают разработки в области трудового законодательства и системы социального страхования в РФ.

Реформирование системы оплаты труда

Разработанная Минтруда России Концепция реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы после доработки в ведомствах в декабре 2002 была одобрена Правительством РФ. Проект Концепции был направлен для обсуждения в субъекты РФ. Ядром Концепции является отказ от единой тарифной сетки и регионализации системы оплаты труда работников подведомственных учреждений. Другими словами, в ее основе лежит отказ как от единой межотраслевой тарификации, так и от единой тарификации по разным уровням управления (по разным собственникам), что должно способствовать устранению побочных эффектов регионализации и муниципализации. Переход на отраслевые принципы организации оплаты труда основывается на формировании отраслевой системы оплаты труда, предусматривающей дифференциацию размеров оплаты труда работников в зависимости от уровня образования, квалификации и специального стажа работников, сложности выполняемых работ и особенностей деятельности отдельных организаций.

Концепция была обсуждена отраслевым сообществом и в регионах. В ее развитие Минтруда России совместно с отраслевыми министерствами России разработали системы отраслевой оплаты труда работников подведомственных учреждений. В частности, разработана отраслевая система оплаты труда работников образования. Основным принципом ее построения является введение базовых размеров ставок (окладов) по уровням образования работников. Объективной количественной мерой, которая выступает в качестве измерителя базовой квалификации работника, является время общеобразовательной и профессиональной подготовки, необходимой для выполнения той или иной работы. Базовые размеры ставок заработной платы (окладов) устанавливаются в соответствии с коэффициентами соотношений по уровню образования (количеству лет профессиональной подготовки). При этом за единицу принимается среднее (полное) общее образование, а размер минимальной оплаты труда устанавливается для работников, не имеющих основного общего образования, занятых простым трудом, не требующим профессиональной подготовки. Базовые размеры ставок (окладов) подлежат повышению одновременно с повышением минимального размера оплаты труда.

В соответствии с пунктом 2.8 Программы социально-экономического развития РФ ведется работа в области поэтапного приближения минимального размера оплаты к уровню прожиточного минимума трудоспособного населения. 15 ноября 2002 на рассмотрение в Госдуму РФ был внесен проект закона "О минимальной почасовой заработной плате", который устанавливает основы правового регулирования отношений между работниками и работодателями в определении условий установления и размера минимальной почасовой заработной платы. Однако данный законопроект Госдума России пока не рассматривала.

Совершенствование механизмов социального страхования 27 декабря 2002 Советом Федерации был одобрен принятый Госдумой РФ в третьем чтении Федеральный закон "Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан". Данный закон имеет целью обеспечение принципов равных прав работающих граждан на получение гарантированных выплат по болезни и материнству и равных обязанностей работодателей по осуществлению обязательного социального страхования своих работников. В этих целях законом устанавливается специальный порядок финансирования расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности гражданам, работающим в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона постановлением Правительства РФ от 5 марта 2003 года №144 утверждены Правила добровольной уплаты в Фонд социального страхования РФ отдельными категориями страхователей страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Правила расширяют страховые принципы социальной защиты работников и включают в сферу их действия индивидуальных предпринимателей, адвокатов, членов родовых и семейных общин малочисленных народов Севера.

5 марта Госдумой России во втором чтении был принят закон "О внесении изменения и дополнений в Федеральный Закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (№125-ФЗ от 24 июля 1998). Закон регулирует санкции к страхователям и банкам за нарушение порядка регистрации, уплаты страховых взносов.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ "О порядке и условиях частичного финансирования в 2003 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников за счет страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (№82 от 7 февраля 2003), Минтруда РФ по согласованию с Фондом социального страхования РФ был утвержден перечень предупредительных мер на 2003 год по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, частично финансируемых за счет страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (Постановление Минтруда РФ №9 от 3 марта 2003).