Как развивается ситуация с выездом российских граждан в Белоруссию
Москва, 10 февраля, 2021, 20:34 — ИА Регнум. В сентябре прошлого года ИА REGNUM затронуло актуальный в условиях коронавируса вопрос выезда российских граждан за границу на примере передвижения жителей Союзного государства (Россия-Белоруссия). Дальнейшее развитие этот вопрос получил в связи с изданием распоряжения правительства России № 228-р от 3 февраля с.г., которое вступило в силу 8 февраля и согласно которому для взаимных поездок жители двух стран могут использовать железнодорожный транспорт.
Однако с момента введения в марте прошлого года в действие первого распоряжения, предусматривающего временное ограничение движения через пункты пропуска на госгранице Российской Федерации и через сухопутный участок российско-белорусской границы, а фактически закрывшего большинству граждан России гарантируемое конституцией право выезда за рубеж, коренным образом изменилась правовая ситуация, определяющая статус распоряжений правительства РФ, что (применительно к нынешнему состоянию вопроса о пересечении границы) предполагает ее рассмотрение с точки зрения действующих норм и принципов российской правовой системы.
Для начала следует отметить, что согласно п. 1 указа президента России «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» № 763 от 23 мая 1996 г. постановления и распоряжения правительства Российской Федерации именуются актами. А 6 ноября 2020 г. часть 2 ст. 5 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» № 4-ФКЗ провела между ними различие, установив, что: «Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации».
Российские законодатели использовали в законе о правительстве термин «акты, имеющие нормативный характер». В то же время Госдума в 1996 г. в п. 2 своего запроса в Конституционный Суд РФ (постановление «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» № 781-II ГД от 11 ноября 1996 г.) констатировала, что: «В действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». В том же запросе, ссылаясь на юридическую доктрину, Госдума указала, что отличительной чертой НПА является нормативный характер документа, который подтверждается его нормами. В частности, эти нормы действуют «в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев».
В соответствии с первым абзацем п. 2 постановления Пленума Верховного суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» № 50
То есть согласно закона «О Правительстве Российской Федерации» второе распоряжение правительства однозначно не имеет нормативного характера и в силу этого не может исполняться в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев. Вследствие этого возникает вопрос о юридической силе данного акта. Как известно, юридическая сила и соподчиненность нормативных актов по отношению друг к другу являются основой иерархии нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Место двух рассматриваемых распоряжений правительства в рамках этой системы и в значительной степени их юридическую силу определяют положения ч. 1 ст. 5 вышеупомянутого закона, где говорится, что: «Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение».
Названные распоряжения правительства следует рассмотреть с точки зрения применяемых в данном конкретном случае и применимых законов России, которые регулируют вопросы въезда-выезда через российскую границу граждан России и других государств. Распоряжение правительства РФ № 763 от 27 марта 2020 г. действует только в отношении российских граждан и жителей России и содержит ссылки на ст. 9 закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» № 4730-I от 1 апреля 1993 г. и статью 31 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30 марта 1999 г. , которые согласно ч. 1 ст. 5 закона о правительстве РФ являются основой издания и исполнения данного распоряжения.
Часть 2 ст. 31 санитарно-эпидемиологического закона предусматривает, что: «Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) … решением Правительства Российской Федерации…» Используя это положение закона, правительство третьим пунктом распоряжения предписало: «Роспотребнадзору и его территориальным органам обеспечить осуществление санитарно-карантинного контроля при въезде в Российскую Федерацию лиц, указанных в пункте 2 настоящего распоряжения», что соответственно не предусматривает введения ограничительных мероприятий (названного контроля) при выезде российских граждан за рубеж.
В статье 9 закона о госгранице говорится о том, что: «Пересечение Государственной границы … осуществляется … в местах, определяемых международными договорами Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу…» и т. д. То есть второе предложение данной статьи наделяет правительство полномочиями решать (путем разработки подзаконных актов) чисто технические вопросы, опосредующие передвижение людей и транспортных средств через границу.
Но соблюдая чисто технические формальности, связанные с пересечением границы государства своей гражданской принадлежности, его граждане реализуют право на выезд, которое подпадает под регулирующее действие норм не только национального законодательства, но и международного права — обязательство государств обеспечить каждому человеку право на выезд зафиксировано в ряде международных договоров, а реализация этого права подпадает под действие общепризнанных принципов международного права.
Согласно четвертому абзацу первого пункта постановления Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» № 5 от 10 октября 2003 г. : «К общепризнанным принципам международного права, в частности, относится принцип всеобщего уважения прав человека».
Обязанность государства уважать права человека в полной мере относится и к праву своих граждан на выезд, зафиксированному в целом ряде международных договоров. Так, часть 2 статьи 13 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. и ч. 2 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. слово в слово повторяют одно и то же положение: «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную» (причем согласно ч. 3 ст. 12 второго соглашения это право может быть ограничено только законом).
Вышеназванная норма международных соглашений, участницей которых является Россия, инкорпорирована в ее конституцию, ч. 2 ст. 27 которой устанавливает, что: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию».
Наиболее важные вопросы выезда из России регулируются положениями Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» № 114-ФЗ от 15 августа 1996 г. , ст. 1 которого гласит, что: «Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию… регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми на основании данных федеральных законов указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации».
Устанавливать ограничения на въезд иностранных граждан, включать их в т. н. черные списки, объявлять их persona non grata — суверенное право любого государства. Согласно ст. 1 российского закона о въезде/выезде право иностранных граждан на въезд может быть ограничено, в частности, за счет использования подзаконных актов — указов президента и постановлений правительства. Но согласно ч. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., участницей которого является Российская Федерация, право российских граждан на выезд из страны может быть ограничено только на основании закона.
Эта норма международного договора инкорпорирована в ч. 1 ст. 2 закона о въезде/выезде, согласно которой: «Гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом». Глава III закона («Порядок выезда гражданина Российской Федерации из Российской Федерации») как раз и перечисляет случаи и основания ограничения российских граждан в их праве на выезд.
Согласно ст. 3 закона: «Порядок пересечения Государственной границы Российской Федерации при осуществлении выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регулируется Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и настоящим Федеральным законом». Как было рассмотрено выше, ст. 9 закона о госгранице, на которую дается ссылка в распоряжении правительства, не может быть использована в качестве нормативной основы ограничения права российских граждан на выезд.
Право на выезд из страны гражданской принадлежности и безусловное право на возвращение в нее зафиксированы как в международном праве, так и в конституциях многих государств. И Российская Федерация в этом плане исключением не является. За беспрепятственную реализацию этих прав проголосовало абсолютное большинство российских граждан-участников последнего конституционного референдума.
Несмотря на вышеприведённые положения российского законодательства, правительство России, провозглашая намерение ввести «меры по предупреждению проникновения на территорию РФ новой коронавирусной инфекции» и устанавливая временное ограничение на движение через пункты пропуска на госгранице (для рейсовых, чартерных, круизных пассажирских транспортных средств общего пользования), вторым пунктом своего распоряжения фактически ввело запрет на выезд из страны для абсолютного большинства российских граждан.
Для этого был использован следующий прием юридической техники — правительство под предлогом вышеназванных намерений и временного ограничения на движение наделяет себя правом (на основании собственного распоряжения) разделить российских граждан (с точки зрения пропускного режима на российской границе) на две категории и устанавливает, что одну категорию органы погранконтроля будут беспрепятственно пропускать за границу, а другой категории (в силу того, что ее представители не включены в первую группу) автоматически отказано в свободе пользования правом выезда за границу, гарантируемой конституцией всем российским гражданам без какого-либо разделения на категории.
Пограничная служба ФСБ России в третьем абзаце странички «Порядок пересечения государственной границы РФ в период распространения новой коронавирусной инфекции» своего сайта называет распоряжение правительства № 763-р от 27 марта 2020 г. основой временного ограничения права на выезд за границу для большинства российских граждан. Но свобода в реализации этого права не может быть ограничена подзаконными актами, так как гарантируется гражданам России ее конституцией и согласно ч. 1 ст. 2 закона о въезде/выезде, а также международным договорным обязательствам Российской Федерации это право может быть ограничено только нормами закона.
Подобного рода спорных вопросов могло бы и не возникнуть, если бы правительство внесло в Госдуму, а наши законодатели приняли разработанный Минюстом еще в 2014 г. Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Часть 6 ст. 10 проекта данного закона гласит: «Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.
Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации».
Ответ на рассмотренные выше вопросы дают приводимые ниже положения российского законодательства.
Часть 2 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» № 1-ФКЗ
Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202−1от
Согласно ч. 9 ст. 5 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» № 4-ФКЗ
Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина».
Александр Орешенков