Стенограмма выступления доктора политических наук Владимира Борисовича Павленко на круглом столе «Почему нельзя создавать единый электронный регистр населения» в ИА REGNUM 20 мая 2020 года.

Под тотальным кибернаблюдением
Под тотальным кибернаблюдением
Цитата из к/ф «Анон». Реж. Эндрю Никкол. 2018. Германия — США

Законопроект о федеральном едином информационном регистре граждан следует не рассматривать в третьем чтении, а отклонить и снять с обсуждения Государственной думы ввиду его противоречия национальным интересам, принципу социальной справедливости, а также духу и букве действующей Конституции и конституционному законодательству. Поскольку документ носит не столько правовой, сколько политический характер, очевидно, что его концептуальные недостатки таковы, что доработка и коррекция не имеют содержательного смысла.

Открытое обращение ученых против законопроекта, представляющего собой «венец» электронного обобщения персональных данных и тем самым грубо нарушающего Конституцию России и конституционное законодательство, стало одним из аргументов в пользу переноса третьего чтения. Вместе с тем состоявшаяся 20 мая встреча представителей фракции КПРФ, которая этот перенос инициировала, с руководством Федеральной налоговой службы (ФНС) оставила ощущение, что время уже упущено. Из плоскости широкого общественного обсуждения дискуссии, ввиду того, что чтение — третье, перешли в плоскость постатейного обсуждения «крючков» и «косяков», в то время как главным «косяком», безусловно, является сам факт появления этого закона, абсолютно не нужного, не укладывающегося в продвигаемую долгие годы самой властью концепцию гражданского общества, а также грубо нарушающего действующую Конституцию и традиционные нормы российского общежития. Непосредственно на это авторам законопроекта, кстати, указал первый зампред председателя КПРФ Владимир Кашин. Он привел впечатляющие примеры общественного протеста против этого документа, которые наглядно показывают, что протест ученых, сбор подписей которых против него организовало лево-патриотическое движение «Суть времени» Сергея Кургиняна, своими корнями уходит в само неприятие идеи «цифрового концлагеря» российской общественностью.

В связи с этим давайте разберем, что же именно нас в нём не устраивает. Хотя бы в общих чертах. Сначала о поправках принципиального, идеологического характера, затем — по конкретным пунктам.

Принципиальные замечания, на мой взгляд, такие.

Первое, на что хотелось бы обратить внимание. С точки зрения процедуры, обсуждаемый законопроект принимается в экстренном порядке, продвигается его авторами в ускоренном режиме, который находится в противоречии с Регламентом Государственной думы. Мы хорошо понимаем, что это является косвенным признаком того, что в нём существует очень большая заинтересованность определенных групп, осуществляющих его лоббирование. И эта заинтересованность связана не столько с правовыми, сколько с политическими факторами. Об этом говорит и продвижение законопроекта Комитетом по безопасности и противодействию коррупции, в то время как более логичным выглядела бы его разработка Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству, ибо законопроект, на мой взгляд, в целом ряде статей затрагивает основы конституционного строя, претендуя на их изменение явочным порядком.

Обращает внимание и то, что временем для продвижения законопроекта избран период пандемии, в котором действуют существенные ограничения на коллективное выражение общественного мнения. Более того, элементы централизации информации о гражданах в ходе эпидемии уже проходят апробацию с помощью весьма сомнительных с конституционно-правовой точки зрения мер цифрового контроля. На что рассчитывают авторы и лоббисты законопроекта? На то, что гражданское общество не уловит имеющейся здесь очевидной взаимосвязи их намерений с такого рода контролем? Или на пресловутый «административный ресурс»? Ясно ведь, что стремление провести законопроект вместе с другими «чрезвычайными» инициативами связано с сомнительностью самой его концепции. Именно это до самого третьего чтения мешало авторам и лоббистам привлечь к его обсуждению широкую общественность без риска раскрытия их настоящих замыслов.

Второе. Законопроект существенно завышает полномочия Федеральной налоговой службы, порождая при этом противоречия и дуализм функций. Возвращаясь к комитету, его продвигающему, отметим, что ФНС не является приоритетным субъектом ни защиты безопасности, ни противодействия коррупции. Она этим занимается через запятую с другими ведомствами, несущими, в отличие от неё, непосредственную ответственность за положение дел в данных сферах. Поэтому необоснованным выглядит превращение ФНС в «государство в государстве», точнее, в «правительство внутри правительства», отчитываться перед которым обязываются все другие правительственные и неправительственные ведомства и структуры, от которых требуют немедленной реакции на ее запросы.

Наглядным проявлением дуализма являются пункт 6 статьи 10 законопроекта, которым ФНС обязуется предоставлять информацию, по сути, себе самой. С философской точки зрения это оксюморон, а как с правовой — пусть сформулируют юристы.

«Ст. 10.6. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, обязан направлять для формирования и ведения федерального регистра сведений о населении следующие сведения:
1) о постановке на учет в налоговых органах физических лиц, в том числе в качестве налогоплательщиков налога на профессиональный доход;
2) о регистрации физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей».

Наделение ФНС статусом «уполномоченного органа» и «оператора государственной информационной системы», порядок функционирования которой определяется правительством, не соответствует уровню службы в структуре правительства и, по сути, ставит её выше многих министерств. В том числе силовых, что напрямую противоречит статье 32-й Федерального Конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ», которая устанавливает перечень федеральных органов исполнительной власти, подчиненных президенту РФ, в управлении которыми в связи с этим существуют определенные особенности. ФНС в этом списке не значится и, следовательно, никакими «особенными» полномочиями обладать не должна. Тем более она не может быть центром сбора и хранения подобной информации.

Третье. Формируя предельно централизованную базу данных, законопроект создает угрозу конституционным правам граждан ввиду неизбежных утечек информации в результате хакерских атак и по другим причинам. Аргументы о «надежности» их защиты, приведенные в тексте, не выдерживают критики. Во-первых, случаи утечек неоднократно отмечались и фиксировались, что становилось известно СМИ; ни в данном конкретном случае, ни в целом нет никаких оснований говорить о 100%-ной гарантии надежности, а значит, формирование таких баз данных недопустимо. Во-вторых, никаких «особых», новых, ранее не применявшихся средств защиты персональных данных законопроект не содержит, что увеличивает актуальность этих опасений. Утечка буквально на днях персональных данных по оштрафованным за нарушение режима самоизоляции вроде бы должна была убедить даже Фому Неверующего, но, видимо, не убедила.

Обсуждаемый документ также угрожает интересам национальной безопасности, ибо систематизируемые в государственной информационной системе данные включают всех граждан, в том числе сотрудников спецслужб и правоохранительных органов, а также военнослужащих (такие проблемы уже возникли в практике цифровых пропусков). Напомню, что в советские времена, чтобы избежать разглашения, у данного контингента даже отсутствовали общегражданские паспорта, которые заменялись служебными удостоверениями личности. При разглашении или утечках этой информации интересам национальной безопасности будет нанесен ущерб, даже близко не сопоставимый с приобретениями власти от усиления контроля над гражданами.

Четвертое. Законопроект грубо оскорбляет чувства верующих, провоцируя тем самым общественный раскол в ситуации, наоборот, объективно требующей общественной консолидации. Не углубляясь в детали православной и в целом христианской догматики, отмечу, что верующие никогда не согласятся с его общим духом, ибо это равнозначно отречению от веры. Что же касается его буквы, то абсолютно неприемлемой является пункт 8 статьи 8 об «одной», то есть о единой «записи федерального регистра сведений о населении». Политическая безответственность авторов и лоббистов законопроекта, на мой субъективный взгляд, обусловлена ограниченностью их исторического образования. В связи с этим напомню, что поддержанный властями церковный раскол XVII века привел к долговременным тяжелым последствиям для отечественной государственности, отражением которых стало непризнание частью верующих действующей власти и их активное участие в революционной деятельности, вплоть до Февральского переворота 1917 года.

«Ст. 8.8. Сведения об одном физическом лице, включаемые в федеральный регистр сведений о населении, образуют одну запись федерального регистра сведений о населении. Запись федерального регистра сведений о населении в федеральном регистре сведений о населении идентифицируется не повторяющимся во времени и на территории РФ номером».

Теперь о некоторых конкретных замечаниях по тексту.

Статья 2 в качестве высшего основания формирования федерального регистра приводит сам данный закон, который ссылается сам на себя. Это наглядная иллюстрация чрезмерной спешки авторов и лоббистов при его подготовке. Получается, что действующая Конституция Российской Федерации из перечня оснований исключена, что в общем-то, надо признать, полностью соответствует действительности. Конституции в этом документе нет. Более того, в законопроекте в целом единственная ссылка авторов и лоббистов на Основной закон, которая содержится в статье 5, не делает необходимого, на мой взгляд, акцента на защите прав и свобод граждан, и это является недостатком, который логически перечеркивает эту ссылку.

«Ст. 2. Федеральный регистр сведений о населении представляет собой совокупность сведений о населении РФ, сформированных в соответствии с настоящим Федеральным законом на основе сведений о гражданах РФ, об иностранных гражданах и лицах без гражданства, указанных в пункте 2 статьи 6 настоящего Федерального закона, которые содержатся в государственных информационных системах органов государственной власти РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами».

В связи с вышеизложенным, не может быть принят пункт 1 статьи 3, устанавливающий «законность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина» принципами законопроекта. Понятно, что это утверждение просто не соответствует действительности и притянуто из популистских соображений.

Иллюстрацией настоящих целей авторов и лоббистов законопроекта служит пункт 2 статьи 7 о «сведениях» и «идентификаторах». Понятно, что если бы действительной целью формирования федерального регистра являлось создание системы учета сведений о населении, как указывается в пункте 1 статьи 4, то авторы и лоббисты ограничились бы «сведениями», а не превращали бы перечень в систему цифровой идентификации и наступления на социальные права граждан.

«Ст. 7.2. В федеральный регистр сведений о населении включаются:
1) сведения о физическом лице:
а) фамилия, имя и отчество (при наличии) и в случае их изменения иные фамилия, имя и отчество (при наличии);
б) дата рождения;
в) дата смерти;
г) место рождения;
д) место смерти;
е) пол и в случае его изменения иной пол;
ж) сведения о семейном положении физического лица, в том числе о записях актов о заключении и расторжении брака;
з) гражданство РФ и (или) гражданство (подданство) иностранного государства или иностранных государств;
и) сведения о наличии у гражданина РФ документа на право постоянного проживания в иностранном государстве (при наличии);
к) сведения об обращении гражданина РФ в полномочный орган иностранного государства о выходе указанного гражданина из гражданства данного государства или об отказе от имеющегося у него документа на право постоянного проживания в иностранном государстве (при наличии);
2. идентификаторы:
а) записи акта о рождении;
б) записи акта о смерти;
в) документа, удостоверяющего личность физического лица, включая вид, номер и иные сведения о таком документе;
г) документов или отметок в документах, удостоверяющих личность, подтверждающих право иностранного гражданина и лица без гражданства на пребывание (проживание) в РФ;
д) сведений о регистрационном учете гражданина РФ и миграционном учете иностранного гражданина и лица без гражданства в РФ;
е) сведений о принятом решении по вопросам гражданства РФ;
ж) сведений о постановке на учет в налоговом органе, в том числе в качестве налогоплательщика налога на профессиональный доход;
з) сведений о регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
и) сведений о постановке на воинский учет граждан РФ, обязанных состоять на воинском учете;
к) сведений о регистрации в системах обязательного пенсионного, медицинского и
социального страхования;л) сведений о постановке на учет в органах службы занятости;
м) документа об образовании и (или) о квалификации, документа об обучении, включая виды, номера и иные сведения о таких документах, сведений о присуждении, лишении, восстановлении ученой степени, присвоении, лишении, восстановлении ученого звания;
н) учетной записи физического лица в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (далее — единая система идентификации и аутентификации);
о) записей федерального регистра сведений о населении о физических лицах, являющихся родителями физического лица, супругом (супругой) физического лица, ребенком (детьми) физического лица».

В ФНС говорят, что это необходимо для планирования развития территорий. Но этот аргумент вызывает закономерные сомнения потому, что история знает огромное количество примеров прорывного развития без всякой оцифровки, а её использование, наоборот, содержит риски «механизации» и стандартизации подходов и алгоритмов решения тех или иных задач и лишает развивающее планирование творческого начала. Грубо говоря, на место искусства управления авторы и лоббисты законопроекта хотят водворить набор неких универсальных констант, и поскольку они будут считаться «объективными» и потому незыблемыми, всякие особенности будут игнорироваться. Конечный идеал подобной модели — компьютерное управление обществом, подчинение живой жизни, которая богаче любых алгоритмов и схем, искусственному интеллекту.

Статья 10. Совершенно непонятно, зачем «уполномоченному органу» в лице ФНС сведения о воинском учете, ученых степенях и званиях, документы об образовании, о медицинском и пенсионном страховании, наконец, о семейном положении? Последнее особенно трудно понять. Неужели не ясно, что в ответ мы получим сокращение государственной регистрации семейных отношений и уход личной жизни в тень гражданских браков? С соответствующими последствиями для демографии. Не секрет, что у нас в народе на любые инициативы власти реагируют, не доверяя ей, одинаково: уходят в тень. Заикнулась глава Центробанка о неприкосновенности счетов, граждане всё поняли: побежали в банки снимать деньги. Ибо — ещё раз: ни на грош не верят в добрые намерения власти, зато убеждены в обратном, что опять постараются что-то отнять или обмануть.

И т.д. Множество «тяжелейших» вопросов практически по каждому пункту.

Подведем краткий итог.

По-хорошему, если руководствоваться не корпоративными, а государственными интересами, законопроект о федеральном регистре следует не рассматривать в третьем чтении, а отклонить и снять с обсуждения Государственной думы ввиду его противоречия национальным интересам, принципу социальной справедливости, а также духу, а в ряде случаев и букве действующей Конституции и конституционному законодательству. Поскольку представленный документ носит не столько правовой, сколько политический характер, очевидно, что его концептуальные недостатки таковы, что доработка и коррекция не имеют содержательного смысла.

При неготовности власти к этому шагу, в качестве стыдливого паллиатива можно предложить процессуальную альтернативу. И передать законопроект в ведение Комитета Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству для его коренной переработки и освобождения от чрезвычайщины. Ибо авторы явно не справились с тем, чтобы сделать его приемлемым для людей. А с моей субъективной точки зрения, они и не старались этого сделать, а просто пошли на сделку с совестью.