Меры по ограничению распространения заболеваний, вызванных COVID-19, введенные в Москве, а именно цифровые пропуска, ограничивающие право жителей города на передвижение и последующий за ними коллапс при въезде в столицу и на станциях метрополитена, взорвал московскую общественность негодованием в адрес мэрии. Социальные сети переполнены возмущениями людей необоснованными нарушениями их конституционных прав. Тем не менее буква и дух закона говорят об обратном.

Коронавирус
Коронавирус
Александр Горбаруков © ИА REGNUM

В зигзагах нормативных актов нам помогает разобраться доцент факультета государственного управления МГУ имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук Светлана Сергеевна Попова.

В Москве 13 апреля вступил в силу указ мэра от 11 апреля 2020 года №43-УМ, согласно которому в Москве производится оформление и использование цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве. Многие москвичи уже называют эту меру «цифровым ошейником», кто-то считает её избыточной, а кто-то антиконституционной. Что говорит буква и дух российского законодательства о правомерности данного акта? На какие нормативно-правовые акты опирался мэр Москвы Сергей Собянин при издании своего указа? Были ли нарушены какие-либо законы?

Светлана Попова: В большинстве случаев правозащитники обращают внимание на статью 56 Конституции Российской Федерации, в которой закреплена возможность установления отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Такие ограничения допускаются только при введении в соответствии с федеральным конституционным законом на всей территории России или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения (Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее — Закон о чрезвычайном положении).

Чрезвычайное положение предусматривает установление особого режима деятельности для всех субъектов права (органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, должностных лиц, граждан, лиц без гражданства и иностранных граждан), который включает в себя как ограничение прав и свобод, так и возложение дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение вводится исключительно указом Президента Российской Федерации, который должен быть утвержден Советом Федерации.

Обстоятельствами введения чрезвычайного положения являются чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (пункт «б» статьи 3 Закона о чрезвычайном положении).

На время действия режима чрезвычайного положения может быть введен ряд ограничений: полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее; усиление охраны общественного порядка; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; запрещение или ограничение проведения массовых мероприятий; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра (статья 11 Закона о чрезвычайном положении). В условиях эпидемии в дополнение к указанным мерам может вводиться карантин, проведение санитарно-противоэпидемических мероприятий (статья 13 Закона о чрезвычайном положении).

Режим чрезвычайного положения весьма жесткий и гражданам, прежде чем просить президента ввести его на территории России, следует подумать, какие последствия наступят для всех без исключения. Это еще более сильный удар по всей экономике, социальной сфере, по каждому. Тогда нельзя будет не только передвигаться без спецпропуска, не будет исключений, позволяющих работать при условии соблюдения профилактических мер. Поэтому на территории России и в отдельных ее субъектах не введен ни режим чрезвычайного положения, ни режим чрезвычайной ситуации.

Вместе с этим следует отметить, что даже при режиме чрезвычайного положения не подлежат ограничению отдельные конституционное права и свободы, указанные в части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, среди которых, например, право на жизнь, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни, право на судебную защиту и получение квалифицированной юридической помощи, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В этот перечень конституционных прав и свобод не попадает такое право, как право на свободу передвижения, а это означает, что оно может быть ограничено, однако, такое ограничение допускается на основе федерального закона, как это указано в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

В рассматриваемом случае таким законом является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которым при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации предусмотрено введение режима повышенной готовности.

Режим повышенной готовности предусматривает комплекс превентивных мер, направленных на сохранение здоровья людей и уменьшение риска возникновения чрезвычайной ситуации. Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в субъекте Российской Федерации создается специальная комиссия, возглавляемая главой субъекта.

Постановлением правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года №794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (пункт 25) предусматривается, что органами исполнительной власти субъектов при введении режима повышенной готовности определяются:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности — в данном случае это распространение вирусной инфекции CoviD19;

б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация — в рассматриваемом нами вопросе это территория г. Москвы;

в) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации;

г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации;

д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации.

Как только угроза COVID-19 будет устранена, режим повышенной готовности будет отменен. При увеличении риска распространения вируса будет введен режим чрезвычайной ситуации.

В режиме повышенной готовности проводятся следующие основные мероприятия (подпункт «б» пункта 28 постановления правительства):

усиление контроля за состоянием окружающей среды, мониторинг опасных природных явлений и техногенных процессов, способных привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, прогнозирование чрезвычайных ситуаций, а также оценка их социально-экономических последствий;
введение при необходимости круглосуточного дежурства руководителей и должностных лиц органов управления и сил единой системы на стационарных пунктах управления;
непрерывный сбор, обработка и передача органам управления и силам единой системы данных о прогнозируемых чрезвычайных ситуациях, информирование населения о чрезвычайных ситуациях;
принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях;
уточнение планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и иных документов;
приведение при необходимости сил и средств единой системы в готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации, формирование оперативных групп и организация выдвижения их в предполагаемые районы действий;
восполнение при необходимости резервов материальных ресурсов, созданных для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
проведение при необходимости эвакуационных мероприятий.

Применение дополнительных мер по защите населения при введенном режиме повышенной готовности допускается по решению главы субъекта Российской Федерации (пункт 29.2 постановления правительства Российской Федерации). К таким мерам, в частности, относятся меры по ограничению доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (к такой территории можно отнести территорию города Москвы), а также меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (пункт 10 статьи 4.1 Закона о чрезвычайной ситуации).

Порядок реализации и отмены дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций утвержден приказом МЧС России №33 от 22 января 2013 года.

Учитывая изложенное, введенные указами мэра №12-УМ и №43-УМ меры в целом соответствуют требованиям федерального законодательства.

Светлана Попова: Вопрос заключается в другом, насколько принимаемые меры не ограничивают права и свободы человека и гражданина, как того требует федеральный закон, например, право на свободу передвижения? Как найти баланс между публичным интересом — защитой населения и частным — свободой передвижения, общения, занятия предпринимательской деятельностью, тайной частной жизни? Где заканчиваются права одного индивидуума, который не желает соблюдать режим самоизоляции, даже являясь носителем вируса, и права другого, который хочет, чтобы пандемия закончилась как можно скорее, хочет вернуться к привычному укладу жизни и для этого соблюдает режим самоизоляции или другие указания властей?

Что такое режим самоизоляции? На федеральном уровне нет такого понятия. Это изобретение субъектового уровня — города Москвы и растиражированное другими субъектами Российской Федерации. Самоизоляция — не посещение работы, учебы, минимизация посещения общественных мест на срок до 14 дней. При этом в рамках указа мэра № 12-УМ (пункты 9.2 и 9.3) можно выделить несколько видов самоизоляции — добровольную и принудительную. Первая распространяется на граждан, прибывших из стран с неблагополучной эпидемиологической ситуацией, и проживающих с ними совместно лиц, вторая — на граждан, в отношении которых приняты постановления санитарных врачей об изоляции.

До введения административной ответственности за нарушение режима самоизоляции «добровольная самоизоляция» — это та самая гражданская ответственность каждого лица, и, к сожалению, как показала практика, — в российском обществе она отсутствует. Единицы добровольно соблюдали этот режим, если отсутствовало постановление санитарного врача. Даже при наличии такого постановления об изоляции, когда речи не может быть о добровольном самоограничении, граждане не соблюдают этот режим.

Как результат мы все получили ужесточение режима самоизоляции. Появляется еще один вид самоизоляции — самоизоляция граждан в возрасте старше 65 лет и граждан, имеющие заболевания, которые с большой вероятностью при инфицировании и вирусом могут привести к летальному исходу (пункт 10.1 указа мэра № 12-УМ).

Эти лица находятся в группе повышенного риска и ничего другого, кроме как финансово поощрить законопослушное поведение таких лиц придумано не было: за соблюдение режима самоизоляции осуществляются разовые выплаты в размере 2000 рублей после начала режима самоизоляции. Зачем? Лица, достигшие 65-летнего возраста, получают пенсию и их доход не сократится при соблюдении режима самоизоляции. Если речь о работающих пенсионерах, которые на время официальной занятости не получают пенсию, то, во-первых, сомневаюсь, что в Москве была сделана такая выборка перед выплатами, во-вторых, подав заявление о прекращении работы в Пенсионный фонд, в следующем месяце возобновляется выплата пенсии. Эта ситуация вскрывает другую системную проблему — проблему адекватности пенсионного обеспечения работающих граждан.

Второй категории граждан, которые страдают соответствующими заболеваниями, не достигли пенсионного возраста, выплаты нужны, поскольку на период самоизоляции они фактически лишаются дохода, но тогда для этих лиц выплаты должны быть в большем размере. В таких условиях увеличивается неравенство между гражданами, появляются новые группы, подлежащие особой защите со стороны государства, но возникает вполне закономерный вопрос, а чем хуже те трудоспособные, условно здоровые граждане, но потерявшие работу в этот период или которых работодатель отправил в неоплачиваемый отпуск? Почему этим лицам за соблюдение добровольной самоизоляции не осуществляется какая-либо помощь?

Для этого есть другой инструмент — система занятости населения, которая предусматривает социальные выплаты в случае потери работы. И снова — «но». Если лицо потеряло работу, значит оно может встать на учет в качестве безработного и получать выплаты от государства, тогда нагрузка на службы занятости населения, Фонд обязательного социального страхования должна возрасти. К сожалению, наши граждане предпочитают не регистрироваться в качестве безработного по многим причинам. Надо признаться самому себе в том, что в сложившихся условиях это наиболее разумный способ получить хоть какую-то финансовую помощь от государства. Никто при этом не лишает такого гражданина права осуществлять самостоятельно поиск работы. В таких условиях нужно найти новые способы обеспечения хотя бы минимального уровня материального обеспечения граждан.

Возвращаясь к режиму самоизоляции. Как предусмотрено указом мэра № 12-УМ, режим самоизоляции для лиц в возрасте старше 65 лет и лиц, имеющих заболевания, которые с большой вероятностью при инфицировании и вирусом, могут привести к летальному исходу, обеспечивается «по месту проживания указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах». Такие лица 14 апреля 2020 года получили еще одну разовую выплату в размере 2000 руб. при «условии отсутствия систематических нарушений указанного режима» (пункт 10.4.1). Почему дата второй разовой выплаты 14 апреля, учитывая, что пропускной режим введен с 15 апреля? Как тогда до этой даты выявлялось «отсутствие систематических нарушений» такими лицами, учитывая, что жилые и садовые дома, как правило, находятся за пределами территории г. Москвы в других субъектах Российской Федерации? Пункт 12.4 этого указа предусматривает обязанность применять технологии электронного мониторинга местоположения в определенной геолокации, в том числе с использованием технических устройств и (или) программного обеспечения, только в отношении граждан с наличием инфекции и лиц, совместно проживающих с ними, но не в отношении здоровых лиц или лиц в группе риска. Получается, что осуществлялся негласный сбор сведений о передвижении таких лиц, причем за пределами г. Москвы, или они дали на это согласие, как того требует статья 24 Конституции Российской Федерации?

Наконец мы добрались до нового указа мэра № 43-УМ об использовании цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве. Этот указ принят в рамках предоставленных законом полномочий в качестве дополнительной превентивной меры. Ничего страшного во временном введении цифровых пропусков для передвижения нет. Не могу согласиться с тем, что право на свободу передвижения, гарантированное Конституцией России, является безграничным. Никто не лишает граждан свободы, хотя самоизоляция при введении цифровых пропусков похожа на меру пресечения «домашний арест». Несмотря на схожесть домашнего ареста с «браслетом» и ограничения передвижения, когда человек может выйти из дома с указанием пункта назначения или при наличии цифрового пропуска, цели введения этих мер разные. В первом случае — обеспечение административного или уголовного расследования, во втором — обеспечение безопасности здоровья граждан, не конкретного, отдельно взятого гражданина, а всех граждан. В таких условиях баланс публичных и частных интересов, ценностей одного лица или всех смещается в сторону защиты публичного интереса — безопасности здоровья граждан.

Еще раз обращаю внимание на то, что эти меры также не являются жесткими. Если вы не хотите получать цифровой пропуск, пожалуйста, выходите из дома для выноса мусора, в магазин, аптеку, погулять с собакой, и ваших персональных данных, требуемых в соответствии с указом мэра, не будет в системе. Надо также понимать, что получение цифрового пропуска — это не выход на свободу, это ваша персональная ответственность. Если сейчас граждане получат эти пропуска и будут их использовать для перемещения без соблюдения других ограничительных мер, предусмотренных указами мэра, то завтра мы получим ужесточение режима.

Говоря о «цифровом ошейнике» — так он уже давно надет на всех. Цифровые технологии пришли в нашу жизнь не с вирусом, а задолго до него. Информация собирается и обрабатывается банками, работодателем, налоговой службой, правоохранительными службами. Никто не возмущается, предоставляя оператору каршеринга свои персональные данные. Оператор каршеринга знает, куда вы поехали, осуществляется постоянная геолокация автомобиля, вы не можете оставить машину вне зоны допустимой парковки — это же тоже ограничение свободы передвижения.

Процедура отслеживания также работает, но при необходимости получения цифрового пропуска многие возмущаются: «Меня посчитали! Мои передвижения будут контролировать власти». Да, это так. Но почему эти люди не возмущаются, предоставляя эти же персональные данные оператору каршеринга, когда вы не имеете представления, кто является оператором ваших персональных данных, где они находятся, к кому могут попасть и как их могут использовать. Складывается парадоксальная ситуация — если я предоставляю свои персональные данные, когда хочу получить какое-либо благо, то есть это исключительно мое желание, то все в порядке, а если в целях моей же безопасности, безопасности окружающих государство просит предоставить персональные данные, но я не осознаю, что это тоже получение блага — сохранение моего здоровья и здоровья окружающих, что это моя гражданская ответственность, то тогда я начинаю возмущаться: «Это тотальный контроль! Нарушаются мои конституционные права!». Надо быть последовательными, помнить не только о своих правах, но и об обязанностях. В случае с цифровыми пропусками известно к кому в случае нарушения предъявлять иск.

Такая ситуация сложилась, поскольку граждане охотнее доверяют неизвестной организации, «бабе Зине на лавочке», но только не властям. Это кризис доверия власти. Власти нужно преодолеть этот кризис, вернуть доверие населения, но не обещаниями манны небесной, а конкретными действиями, внятным разъяснением своего поведения, когда население действительно почувствует не давление и принуждение, а адекватную заботу и поддержку. И речь здесь не о материальных единоразовых или эпизодических, ситуационных выплатах, а о стимулировании предпринимательской, экономической активности даже в режиме повышенной готовности.

Обязан ли житель Москвы, соблюдать эти указы мэра, связанные с мерами в условиях повышенной опасности?

Светлана Попова: По форме указ мэра Москвы является одним из видов нормативных правовых актов. В отношении всех без исключения правовых актов действует «презумпция законности», которая означает буквально следующее: пока правовой акт не отменен или не признан недействительным в установленном законом порядке, он считается законным, обязателен для исполнения и соблюдения всеми лицами, на которых распространяется его действие, и за несоблюдение норм, установленных таким актом, применяются меры ответственности. «Dura lex, sedlex» — «суров закон, но это закон», каким бы суровым, необоснованным, нецелесообразным был закон, но это закон (в широком смысле этого слова — норма), и его нужно соблюдать.

Поэтому на поставленный вопрос может быть только один ответ: да. Этот указ необходимо соблюдать всем (гражданам Российской Федерации, лицам без гражданства и иностранным гражданам, находящимся на территории г. Москвы), до тех пор, пока этот акт в установленной процедуре не будет признан судом несоответствующим закону или не будет отменен самим мэром.

Соблюдать его сложно, но необходимо даже в ситуации несовершенства процедур его исполнения. Например, государственным служащим не требуется оформление цифрового пропуска, но если этот служащий отправляется на работу на личном автомобиле, то такой пропуск оформлять нужно. Указ не предусматривает оформление отдельного пропуска на транспортное средство, придется подавать заявку для оформления обычного цифрового пропуска как и для всех граждан, и указывать в заявке данные своего автомобиля. Зачем оформлять пропуск на свой автомобиль таким лицам? При введении фиксирования нарушения передвижения транспортного средства в автоматическом режиме (камерами), владельцу транспортного средства, на который не оформлен цифровой пропуск будет выписан штраф в размере 5000 руб. И этот штраф будет выписан каждой камерой на пути вашего следования. Например, по маршруту на работу установлено 5 таких камер. Поездка на работу и обратно — будет зафиксировано 10 нарушений, общий размер штрафа за один такой «рабочий день» — 50 тысяч рублей. Решайте сами, зарегистрируетесь вы теперь в этой системе или нет, даже если вы входите в число лиц, которым не требуется оформление такого пропуска, или не будете регистрироваться и для поездки на работу воспользуетесь общественным транспортом. Последнее точно не позволит вам обезопасить себя от заражения.

Меры введены, но полноценная процедура их реализации, в том числе процедура привлечения к ответственности не продумана, что может привести к нарушению прав большого числа граждан.

Многих москвичей интересует следующая процедура. Если полиция поймала человека, не оформившего пропуск, и составляет на него протокол о правонарушении и наложении штрафа, а гражданин не согласен с выписанным штрафом, то какие дальнейшие шаги он должен предпринять для того, чтобы обжаловать штраф.

Светлана Попова: Если лицо, привлеченное к административной ответственности не согласно с этим, то ему следует в установленной процедуре обжаловать соответствующее постановление. В зависимости от того, кто вынес постановление о привлечении к административной ответственности, постановление обжалуется вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган, или в суд.

После того, как пик заболеваний, вызванных COVID-19 спадёт, и мэр издаст указ о прекращении режима повышенной готовности, как простому гражданину убедиться, что его персональные данные, оставленные в приложении по выдаче электронных пропусков, уничтожены?

Светлана Попова: Согласно разъяснениям на официальном сайте мэрии Москвы вся информация о выданных пропусках после окончания действия режима повышенной готовности будет уничтожена. Остается вопрос, а информация о передвижениях, которые будут зафиксированы на основе данных этих пропусков тоже будет уничтожена?

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных» субъект персональных данных имеет право на получение соответствующих сведений, а также вправе требовать от оператора персональных данных уничтожения персональных данных, если они не являются необходимыми для заявленной цели обработки. Простыми словами, после отмены режима повышенной готовности сомневающийся гражданин может обратиться к оператору персональных данных (департамент информационных технологий города Москвы) с просьбой уничтожить его персональные данные, предоставленные при выдаче электронных пропусков, поскольку цель их обработки уже не существует. Факт уничтожения персональных данных должен фиксироваться оператором персональных данных. Ответ гражданину должен быть предоставлен в письменной форме.

Следует сделать оговорку, что достоверно установить факт уничтожения персональных данных практически невозможно, неважно, кто является оператором персональных данных. Это касается не только рассматриваемого случая, но и любого другого. Поэтому и здесь мы возвращаемся к проблеме доверия.

Каким образом, на Ваш взгляд, можно было бы решить вопрос ограничения передвижения по городу в период действия режима повышенной готовности без привлечения отслеживающих цифровых технологий?

Светлана Попова: Решить вопрос отслеживания передвижения по городу в период действия режима повышенной готовности без цифровых технологий можно, но это будет еще более дорогостоящий для населения вариант. У каждого подъезда поставить представителя власти или волонтера, который будет у каждого жителя, выходящего из подъезда, устанавливать причину выхода из дома и принимать самостоятельно решение о допустимости такого выхода, а в пункте назначения будут также спрашивать причину посещения соответствующего места, верифицировать ранее предоставленную информацию при выходе из дома, в том числе время, требуемое на дорогу, но тогда и количество случаев привлечения к административной ответственности вырастет в разы, недовольства будет еще больше. Поэтому вопрос отслеживания перемещений — вынужденная мера, можно сказать, это вынужденное зло в целях обеспечения недопущения увеличения числа зараженных лиц и оперативного выявления круга контактов зараженного лица.

Читайте ранее в этом сюжете: Нарушившим «самоизоляцию» челябинцам выписали первые протоколы