Москва, 15 ноября, 2002, 14:27 — ИА Регнум. Федеральный закон "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" и в статью 15 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" и Федеральный закон "О внесении дополнения в Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" для ИА REGNUM комментирует зампредкомитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам Михаил Михайловский

В средствах массовой информации в настоящее время идет обсуждение Федерального закона "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" и в статью 15 Федерального закона "О борьбе с терроризмом", а также Федерального закона "О внесении дополнения в Федеральный закон "О борьбе с терроризмом", которые были приняты Государственной Думой 1 ноября 2002 года и одобрены Советом Федерации 13 ноября 2002 года. Вполне понятно, что наибольший интерес СМИ проявляют к обсуждению Федерального закона, затрагивающего регулирование их деятельности. К сожалению, обсуждение этого федерального закона ушло из юридической плоскости в чисто эмоциональную. При этом авторы публикаций цитируют отдельные положения данного Федерального закона и дают достаточно жесткие оценки. Например, "ограничение прав СМИ уже началось", "ввели фактически радикальные ограничения свободы слова в стране", "законопроект фактически вводит цензуру". Правовая оценка данного закона ограничивается сообщением о том, что отныне нельзя будет делать масс-медиа; как существенно расширяется перечень нарушений, за которые СМИ могут быть привлечены к ответственности; как расширяются полномочия властных органов по отношению к СМИ и как нечетко, расплывчато сформулированы положения законопроекта.

Думаю, чтобы сделать какой-либо вывод необходимо провести юридический анализ Федерального закона "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ) и в статью 15 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" (далее - Федерального закона). А также сравнить положения Федерального закона с положениями Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ) и Федерального закона "О борьбе с терроризмом" (далее - Закон о борьбе с терроризмом), действующих на настоящий момент. Необходимо напомнить, что последнее изменение в статью 4 Закона о СМИ было внесено Федеральным законом от 25 июля 2002 года "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". В результате чего было запрещено использовать СМИ не для "призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны", а для "осуществления экстремистской деятельности". При этом понятие экстремистской деятельности дано в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года "О противодействии экстремистской деятельности". Отсюда видно, что фактически статья 4 Закона о СМИ рассматриваемым Федеральным законом была дополнена запрещением использовать СМИ для распространения сведений о технологии изготовления оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств. Понятия оружия и боеприпасов дано в статье 1 Федерального закона от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ "Об оружии". Понятия же взрывчатых веществ и взрывных устройств широко применяется в уголовном законодательстве, где под взрывчатыми веществами понимаются химические соединения или механические смеси веществ, способные к быстрому самораспространяющемуся химическому превращению - взрыву. К взрывным устройствам относятся механизмы, предназначенные для взрыва боеприпасов при определенном внешнем воздействии или в определенный момент. Кроме того, данная норма перекликается с уголовной ответственностью за незаконное изготовление оружия (статья 223 Уголовного кодекса Российской Федерации). Правда, диспозиции этих норм различаются, но вряд ли допустима прямая аналогия между уголовными делами и злоупотреблением массовой информацией. Помимо того, что статья 4 прямо указывает в каких случаях недопустимо использование СМИ, она в части третьей содержит и отсылочную норму, что запрещено распространение в СМИ "иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами". Поэтому, определенные запреты содержатся, например, в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации", Федеральном законе от 18 июля 1995 года "О рекламе", Федеральном законе от 22 ноября 1995 года "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в редакции Федерального закона от 7 января 1999 года, Федеральном законе от 10 июля 2001 года "Об ограничении курения табака", Законе Российской Федерации от 9 июля 1993 года "Об авторском праве и смежных правах" и в Федеральном законе о борьбе с терроризмом.

Рассматриваемый Федеральный закон внес изменения в пункт 2 статьи 15 Федерального закона о борьбе с терроризмом, изложив его в новой редакции. При этом произошло уточнение отдельных положений. В действующей редакции предусматривается, что не допускается распространение информации, а в рассматриваемой редакции уточняется, что не допускается распространение через СМИ либо иным образом информации. Уже в настоящий момент не допускается распространение информации способной затруднить проведение контртеррористической операции и создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне контртеррористической операции или находящихся за пределами указанной зоны. В рассматриваемой редакции предлагается отказаться от предположительных формулировок "способной затруднить проведение... и создать угрозу..." и заменить их конкретными утвердительными "препятствующей проведению... и создающей угрозу...". Кроме того, действующая редакция не допускает распространение информации о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции.

Таким образом, речь идет о любой информации об указанных лицах и при любых условиях. Федеральный закон уточняет, что не допускается распространение информации раскрывающей персональные данные об указанных лицах, без их согласия. В настоящий момент Федеральный закон о борьбе с терроризмом предусматривает, что не допускается распространение информации служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма. Понятие экстремистской деятельности (экстремизма), установленное федеральным законодательством, включает в себя и осуществление террористической деятельности. Поэтому новая редакция данной нормы Федерального закона предусматривает: "не допускается распространение через СМИ и иным образом информации:.... ... 3) служащей пропаганде или оправданию экстремистской деятельности, в том числе содержащей высказывания лиц, направленные на воспрепятствование проведению контртеррористической операции, пропаганду и (или) оправдание сопротивления проведению контртеррористической операции". Таким образом, обращается особое внимание на выделенную "в том числе" информацию, которая является составной частью информации служащей пропаганде или проведению экстремистской деятельности. Необходимо подчеркнуть, что в соответствии со статьей 59 Закона о СМИ, злоупотребление свободой массовой информации, выразившееся в нарушении требований статьи 4, влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с Российским законодательством. Непосредственно статьей 16 Закона о СМИ за злоупотребление свободой массовой информации предусматривает только административную ответственность. Деятельность СМИ может быть прекращена или приостановлена только судом в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа или Министерства печати и информации Российской Федерации на основании неоднократных в течение двенадцати месяцев нарушений редакцией требований статьи 4, по поводу которых делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору) регистрирующим органом или Министерством печати и информации. Кроме того, деятельность СМИ может быть также прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности". Таким образом, проведенный сравнительный анализ показывает, что рассматриваемый Федеральный закон не вводит новых ограничений прав СМИ.

Интересно провести анализ Федерального закона с точки зрения ограничения права на свободу слова. В соответствии частью первой статьи 29 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода мысли и слова. Производным от свободы слова является право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть четвертая статьи 29 Конституции Российской Федерации). Это право может осуществляться различными способами, в том числе через СМИ. Законными эти способы считаются, если при их использовании соблюдаются установленные законодательством правила, в том числе для СМИ.

Часть 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации гарантирует свободу массовой информации и запрещает цензуру. Таким образом, Конституция рассматривает свободу массовой информации как одну из гарантий реализации свободы слова и права на информацию. Статья 1 Закона о СМИ раскрывает содержание свободы массовой информации. Правомочия, составляющие содержание свободы массовой информации, в том числе на поиск, получение, производство и распространение массовой информации, могут быть ограничены только российским законодательством о средствах массовой информации. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть первая статьи 17 Конституции Российской Федерации). Часть третья статьи 55 Конституции РФ предусматривает, что права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме того, ряд международных актов содержат некоторые дополнительных условия, соблюдение которых необходимо для введения законодательных ограничений свободы массовой информации. Так, статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что пользование свободой самовыражения налагает особые обязанности и особую ответственность. Следовательно, оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены законом и являться необходимыми: для уважения и репутации других лиц; для охраны государственной безопасности, общественного порядка и нравственности населения.

Раздел 2 статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что осуществление свободы самовыражения, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями и штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Согласно Резолюции № 2 "Журналистские свободы и права человека" 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации предусмотрено, что любое вмешательство со стороны органов государственной власти в журналистскую деятельность должно: фигурировать в полном исчерпывающем списке ограничений, предусмотренных разделом 2 статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; быть необходимым в демократическом обществе и отвечать настоятельной общественной потребности; быть предусмотренным законом и ясно и точно сформулированным; интерпретироваться узко; быть пропорциональным цели, преследуемой таким ограничениям. Думаю, что Федеральный закон отвечает всем требования и критериям, предъявляемым Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также системе российского законодательства.

К числу основных гарантий свободы массово информации часть пятая статьи 29 Конституции относит запрет цензуры. Пункт 1 Хартии свободы печати предусматривает, что любая цензура, прямая или косвенная, неприемлема. В этой связи законы и практика, ограничивающие право средств массовой информации свободно собирать и распространять сведения, должны быть отменены, а органы местной и центральной власти не должны вмешиваться в содержание публикуемых или передаваемых сообщений, равно как и ограничивать доступ к источникам информации. Статья 3 Закона о СМИ раскрывает содержание цензуры. Представляет интерес оценить рассматриваемый Федеральный закон с точки зрения введения цензуры. Для признания тех или иных требований разновидностью цензуры необходимо, чтобы требования отвечали трем условиям. Во-первых, цензура предполагает либо требование предварительно согласовывать сообщения или материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), либо наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. Во-вторых, это требование должно быть адресовано именно к редакции СМИ. В-третьих, подобное требование должно исходить от должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных организаций. Видно, что Федеральный закон не отвечает этим требованиям, поэтому никаким образом нельзя утверждать, что им фактически вводится цензура.

Все вышесказанное показывает, что опасения средств массовой информации об ограничении их прав, ограничении свободы слова, введении цензуры не основываются на действующем российском законодательстве. Более того, нормы, содержащиеся в Федеральном законе, отличаются от действующих в настоящий момент норм лишь тем, что они стали более четкими и ясными, а никак не значительным увеличением количества норм, вводящих ограничения.

Федеральным законом "О внесении дополнения в Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" (далее - Закон) действующий Закон о борьбе с терроризмом дополнен статьей, предусматривающей порядок погребения террористов, умерших в ходе пресечения террористической акции, который устанавливается Правительством Российской Федерации. При этом их тела для захоронения не выдаются и о месте их захоронения не сообщается. Данная норма распространяется на правоотношения, связанные с погребением тел террористов, не захороненных до вступления в силу рассматриваемого Закона. Разработка и принятие данного Закона вызвана тем, что Федеральным законом от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) не урегулирован вопрос о погребении террористов, умерших в результате пресечения террористической акции. Статьей 14 Закона о погребении предусмотрен практически аналогичный порядок погребения лиц, умерших после привидения в исполнение исключительной меры наказания (смертной казни), который устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации. Террористическая деятельность имеет высокую степень общественной опасности. Кроме того, статья 3 Закона о погребении определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным правилам, поэтому сам факт смерти террориста и последующего его захоронения может превратиться в политический акт, связанный с экстремистской деятельностью. Для исключения этих последствий Законом устанавливается, что тело террориста для захоронения не выдается и о месте его захоронения не сообщается. Существует и второй аргумент в пользу данной нормы. Закон призван не только регулировать вопрос о погребении террористов, умерших в результате пресечения террористической деятельности, но также несет в себе функции предупредительного характера по отношению к террористической деятельности. В противном случае логичнее было данную норму включить дополнительно в Закон о погребении. Включение данной нормы в Закон о борьбе с терроризмом, который определяет правовые и организационные основы этой борьбы, совпадает с понятием борьба с терроризмом, как деятельности по предупреждению, выявлению, пресечению, минимизации последствий террористической деятельности. Актуальность рассматриваемого Закона всем понятна, тем более, что только за первых девять месяцев текущего года в стране зарегистрировано 292 случая терроризма. Уголовные дела по той статье большей часть расследуются в Чечне, но также идет следствие в Хабаровском крае, Воронежской, Московской, Томской, Иркутской областях.