Экспертиза Совета Европы на российский законопроект о контроле над НКО: Чем озабочены в Европе

Москва, 9 декабря 2005, 14:36 — REGNUM  Как ранее сообщалось, 5 декабря в ходе обсуждения на совещании президента России с членами правительства находящегося на рассмотрении в Госдуме проекта Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ" (в части внесений изменений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" и в Федеральный закон "О некоммерческих организациях") министр юстиции России Юрий Чайка доложил об итогах своего визита в Страсбург и обсуждении данного законопроекта с представителями Совета Европы. По словам министра, он привез с собой письменное заключение экспертов Совета Европы, в котором констатируется, что "в целом регистрация некоммерческих и неправительственных организаций соответствует европейским стандартам", и что "РФ вправе регламентировать законодательно вопросы создания и деятельности некоммерческих и неправительственных организаций на своей территории". Министр юстиции также процитировал фрагмент документа, в котором говорится, что "Как таковая система надзора за деятельностью неправительственных организаций, включая их финансирование, является целесообразной".

Таким образом, президент и правительство России были проинформированы о том, что заключение Совета Европы в целом носит благоприятный характер для российского законопроекта.

Напомним, что реагируя на это выступление, президент России Владимир Путин потребовал в течение пяти дней представить ему поправки к законопроекту, учитывающие, в частности, рекомендации экспертов Совета Европы. О содержании самих рекомендации российской общественности до последнего времени ничего не было известно. Между тем, они достаточно серьезны и многочисленны. В частности, в экспертизе Совета Европы отмечаются случаи противоречия законопроекта международным обязательствам, взятым на себя Россией при ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В распоряжении ИА REGNUM находится неофициальный перевод документа, о котором идет речь - предварительного заключения о поправках в федеральные законы Российской Федерации, касающиеся некоммерческих организаций и общественных объединений, подготовленного профессором факультета частного права Амстердамского университета (Нидерланды) Дж. Тимен Ван дер Плойгом совместно с Генеральным секретариатом Совета Европы (DGI - DGII).

В документе, датированном 1 декабря, в частности, говорится:

"Цель законопроекта заключается в содействии предотвращению террористической деятельности, в частности, обеспечивая, чтобы некоммерческие организации (НКО) не создавались или не были неправомерно использованы для содействия планированию, организации или финансированию террористической деятельности.

Важно было бы конкретно указать эту законную цель в преамбуле законопроекта, поскольку это в значительной степени послужит руководством для органов, ответственных за исполнение закона. (...)

Свобода объединений имеет основополагающее значение для любого демократического общества. Европейский суд о защите прав человека неоднократно подтверждал "прямую связь между демократией, плюрализмом и свободой объединений", объясняя, таким образом, ограниченные возможности государств в ограничении этого права и свой жесткий контроль любых ограничений данной свободы. Исключения, изложенные в п. 2 ст. 11 [Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод], должны быть четко определены. В соответствии с п. 2 ст. 11, любые ограничения на свободу объединений должны быть "предусмотрены законом"; это означает, в том числе, что они должны иметь достаточно точное правовое основание, позволяющее избежать злоупотреблений. Кроме того, ограничения должны служить одной или нескольким перечисленным [в статье] законным целям и "быть необходимыми в демократическом обществе". Это последнее требование означает, что ограничение не должно выходить за рамки того, что необходимо и достаточно для достижения законной поставленной цели. Только очень убедительные причины могут оправдать ограничения на свободу объединений. Говоря коротко: свобода создавать объединения и вступать в них должна быть правилом, а ограничения этой свободы - исключением. (...)

Требование о регистрации по своей сути не вызывает возражений с точки зрения свободы объединений, гарантированной ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека. Правовые критерии для принятия любого решения должны полностью соответствовать этой свободе. Задача компетентных органов - обеспечить, чтобы этот процесс не использовался таким образом, чтобы стать препятствием для законной деятельности лиц, принадлежащий к соответствующей организации".

Эксперт Совета Европы делает несколько общих замечаний по законопроекту с точки зрения стандартов Совета Европы, особенно в части прав человека. Прежде всего он отмечает: "Российская Федерация имеет право регулировать свое законодательство по вопросам создания и функционирования НКО на ее территории. Разумеется, это должно быть в рамках, установленных Европейской конвенцией о защите прав человека.

Общая концепция законопроекта, судя по всему, заключается в том, чтобы наделить федеральные органы полномочиями осуществлять больший контроль над общественными объединениями и НКО, чем в настоящее время. Борьба с отмыванием денег и с терроризмом, вне всякого сомнения, является одной из законных целей, подпадающей под определение в п.2 ст. 11 Конвенции. Однако это положение вводит дополнительные требования к любому ограничению на свободу объединений. Некоторые нормы законопроекта можно считать несоразмерными и чрезмерно ограничительными в отношении добросовестных организаций.

В целом, регистрация общественных объединений и НКО соответствует европейским стандартам. Некоторые из предлагаемых требований к регистрации общественных организаций и НКО в качестве юридических лиц вызывают озабоченность.

Как таковая, система контроля за деятельностью общественных организаций и НКО целесообразна, в том числе в части вопросов их финансирования. Однако полномочия надзорных органов представляются чересчур широкими. В соответствии с европейскими стандартами надзорные полномочия должны быть недвусмысленно ограничены бухгалтерскими балансами и годовыми отчетами. Только в случае серьезных сомнений относительно законности деятельности общественных оргаизаций или НКО доступ к этим документам может быть дан компетентному органу в рамках уголовного производства. Некоторые из предлагаемых оснований для роспуска ("ликвидации") общественной или некоммерческой организации вызывают озабоченность".

Процедура регистрации некоммерческих организаций, предложенная в качестве поправки в закон "О некоммерческих организациях", представляется эксперту чрезмерно зарегулированной. Кроме того, эксперт отмечает необходимость более четкого формулирования положения о том, что само по себе изменение процедуры регистрации не расширяет круг организаций, обязанных регистрироваться, а распространяется только на те НКО, которые имеют статус юридического лица.

"Если регистрация будет применяться в отношении любых, даже неформальных, групп (например, в отношении клуба, в котором люди регулярно собираются у кого-нибудь дома поиграть в карты, послушать музыку, обсудить литературные произведения и т.п.), то она представляет собой несоразмерно значительное вмешательство в свободу объединений", - отмечается в замечаниях.

В то же время, учитывая громоздкость новой процедуру регистрации, эксперт прогнозирует, что "риск перерегистрации существующих НКО и возникающее в связи с ним административное бремя может иметь тяжелые последствия для многих НКО, особенно небольших и уязвимых в финансовом отношении, и даже привести к их закрытию".

Касаясь предлагаемого законопроектом крайне ограничительного регулирования участия иностранных граждан в деятельности НКО на территории России, эксперт Совета Европы напоминает, что "ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека гарантирует свободу объединений и в отношении неграждан (см. также норму о запрете дискриминации в ст. 14 Конвенции). Хотя требование о "законном проживании" не создает проблем, дополнительное требование о "постоянном" проживании представляется излишним".

"Любые ограничения на свободу объединений должны соответствовать Европейской конвенции о защите прав человека, - продолжает эксперт комментировать законопроект. - Решение об отказе в регистрации может быть основано только на имеющихся доказательствах, в частности, на учредительных документах. Европейский суд о защите прав человека четко заявил в своем решении по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие лица против Турции" (30 января 1998 г.), что основой контроля над объединениями должна быть их деятельность после регистрации. Уважение свободы объединений, таким образом, требует наличия презумпции того, что любая коллективно предлагаемая гражданами деятельность будет законной, если нет четких доказательств наличия конституционного или правового нарушения в ее учредительных документах. Европейский суд о защите прав человека подчеркнул, что законность регистрации должна базироваться, как правило, на использовании информации, содержащейся в подаваемых на регистрацию документах".

Учитывая эти соображения, эксперт отмечает, что, с его точки зрения, ряд предусмотренных законопроектом оснований для отказа НКО в регистрации требуют пересмотра. "Это особенно относится к следующим требованиям: "если название некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан" ("Данная формулировка весьма расплывчата и оставляет компетентным органам слишком много возможностей для субъективного решения", - поясняется в замечаниях), "если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства - учредителя (участника) некоммерческой организации принято решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации", "если цели, задачи и формы деятельности учредителя некоммерческой организации противоречат Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам; если действия учредителя некоммерческой организации направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем".

"Личность, цели или деятельность учредителей не должны быть законным основанием для отказа в регистрации организации, - подчеркивает эксперт Совета Европы. - Российские эксперты согласились с тем, что должна как минимум существовать связь между (незаконной) деятельностью учредителей и целями организации. Европейский суд о защите прав человека в деле о роспуске политической партии четко заявил, что действия лидеров и членов партии должны рассматриваться только, если они относятся ко всей партии в целом. Приведенные выше нормы допускают субъективное определение и являются настолько широкими, что ими можно легко злоупотребить. Кроме того, они предлагают возможность домысливания или спекуляции относительно подлинных намерений учредителей организации". В связи с этим предлагается изменить формулировку основания для отказа в регистрации, придав ей такой вид: "если цели и формы деятельности, заявленные в учредительных документах организации, противоречат Конституции Российской Федерации".

Эксперт также обращает внимание на то, что сроки принятия решений о регистрации затрудняют определение того, содержат ли представленные документы "ложную информацию". "Отказ не должен быть основан только на подозрении", - подчеркивает он.

Надзорные полномочия, предусмотренные законопроектом, также представляются эксперту Совета Европы чрезмерными и неточно сформулированными. "Компетентные органы будут иметь право проводить проверки деятельности и финансов организации и запрашивать у органов управления организации ее финансово-хозяйственные, распорядительные или другие документы в любой момент и без ограничений, - отмечает он. - Следует четко определить, что надзорные полномочия - такие, как требование о предоставлении документов и проведение "проверок" - можно осуществлять только в том случае, если имеются обоснованные основания считать, что НКО не выполняет требования действующего законодательства. В противном случае применение этих полномочий может вступить в противоречие с правом на уважение частной жизни и жилища, гарантированным ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека".

Кроме того, эксперт подчеркивает важность определения в законе или другом федеральном нормативном акте, какая именно информация о финансово-хозяйственной и управленческой деятельности НКО должна представляться. "В таком нормативном акте должно быть, в том числе, соблюдаться уважение к законной приватности доноров, чтобы избежать негативного влияния на финансы добросовестных организаций. В связи с этим можно дать ссылку на принцип 63 "Основополагающих принципов статуса неправительственных организаций в Европе", - отмечается в замечаниях.

Серьезное возражение эксперта касается предусмотренного законопроектом права представителей контролирующих органов присутствовать на любых мероприятиях общественных организаций. "Неограниченные полномочия представителей государства принимать участие в проводимых организациями мероприятиях являются вмешательством в самостоятельность НКО, - утверждается в экспертизе Совета Европы. - Государственное вмешательство должно быть ограничено случаями, в которых существуют обоснованные причины подозревать имевшее место нарушение действующего законодательства".

"Слишком широкими и расплывчатыми" находит эксперт и некоторые основания для роспуска ("ликвидации") некоммерческих организаций. Это и ряд других замечаний относятся к слишком общим юридическим формулировкам, которые допускают свободу толкования, а значит открывают возможность произвола по отношению к "неугодным" организациям. В частности, пишет эксперт, "место использования довольно общей формулировки "способствующих легализации денежных средств, полученных противоправным путем", закон должен предусматривать, что НКО (или, возможно, их учредители) были действительно осуждены по обвинению в отмывании денежных средств в связи с деятельностью НКО".

Что касается нового порядка регулирования деятельности иностранных некоммерческих организаций на территории России, который вызывает большие опасения со стороны российских экспертов и представителей общественности, в экспертизе Совета Европы отмечается: "Из данного закона [Федерального закона "Об общественных объединениях"], в который законопроектом предлагается внести изменения, и из изменений в Закон о некоммерческих организациях видно, что иностранные НКО не имеют права самостоятельно или через отделение, созданное в соответствии с законодательством страны иностранной НКО, действовать в Российской Федерации. Иностранным НКО придется создавать общественное объединение или некоммерческую организацию в соответствии с российским законодательством. Российская Федерация вправе вводить такое регулирование как таковое. Однако нельзя сказать, что это отвечает духу Европейской конвенции о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций (ETS 124). Следует вспомнить, что Российская Федерация не ратифицировала эту конвенцию.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно не проживающим на территории Российской Федерации, будет запрещено создавать общественные объединения и некоммерческие организации или становиться членами или участниками таких организаций (см. комментарий в пункте "порядок регистрации").

Иностранным НКО будет запрещено открывать представительства или отделения на территории Российской Федерации. Представляется, что все существующие представительства и отделения иностранных НКО будут объявлены незаконными, если они не получат статуса юридического лица в соответствии с данным законом. Для небольших НКО это может стать несоразмерно тяжелым бременем, неправомерно ограничивающим их свободу объединения".

Означает ли это, что иностранные НКО не смогут иметь неофициальных отделений в Российской Федерации, если они обязаны зарегистрироваться как юридическое лицо, и если российские граждане образуют неформальное общественное объединение, связанное с иностранной НКО, то чем это обернется для них на практике? - задается вопросами эксперт Совета Европы.

Отмечая также положение законопроекта, согласно которому общественные объединения, не являющиеся юридическими лицами, обязаны уведомить федеральный орган государственной власти, прежде чем получат право представлять себя общественности, эксперт высказывает озабоченность по поводу последствий неуведомления. "Европейской конвенции о защите прав человека не соответствует требование о том, чтобы осуществление прав человека, например, свободы объединений и свободы выражения собственного мнения, зависело от предварительного уведомления, как предлагает данная норма".

Кроме этого в экспертизе имеется еще целый ряд замечаний к законопроекту технико-юридического характера.

Оригинал экспертизы размещен на сайте Совета Европы.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.