Москва, 28 мая, 2004, 13:30 — ИА Регнум. 28 мая на своем пленарном заседании Государственная Дума приняла во втором чтении поправки в закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Законопроект поддержали 310 депутатов.

Отметим, что 21 мая состоялось обсуждение законопроекта на заседании Экспертного совета Комитета ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций, в состав которого вошли представители НПО, конфессий, ведомств, специалисты в сфере правового регулирования некоммерческой деятельности. Совет в целом одобрил новую редакцию проекта.

В новой редакции закреплен строго уведомительный порядок проведения публичных мероприятий. Органы исполнительной власти или местного самоуправления обязаны принять уведомление в любом случае, за исключением некоторых ограничений по субъектам и территориям проведения публичных мероприятий. Согласно законопроекту, организаторами таких мероприятий не могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы. Кроме того, организатором не может выступать политическая партия, общественное или религиозное объединение, деятельность которых в установленном порядке приостановлена, прекращена или запрещена.

Запрещается проводить публичные мероприятия:

если проведение мероприятия "создает угрозы обрушения зданий и сооружений" или иную угрозу безопасности участников мероприятия;

в пограничных зонах без специального разрешения;

вблизи путепроводов, железнодорожные магистралей и полос отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

на территории, непосредственно прилегающие к опасным и вредным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует специальных правил техники безопасности;

на территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

При этом понятие "территории, непосредственно прилегающие к зданиям и объектам" раскрывается как "земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства". Устанавливается также, что на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, порядок проведения публичного мероприятия определяется органом исполнительной власти субъекта РФ "с учетом особенностей таких объектов и требований настоящего Федерального закона", т.е. при уведомлении. Кроме того, орган власти или местного самоуправления может предложить организаторам акции изменить место ее проведения, обосновав свое предложение. Следствием несогласия организаторов с обоснованным предложением об изменении места (и времени) может стать недопущение проведения мероприятия.

Как отмечают в Институте прав человека, с предлагаемыми ограничениями по месту проведения мероприятия можно согласиться. Хотя целесообразность включения в этот перечень зданий судов вызывает сомнения: содержащееся в тексте определение территорий, непосредственно прилегающих к этим зданиям, не препятствует проведению любого публичного действия если не в непосредственной близости, то вблизи зданий судов и других перечисленных объектов. Согласно поправкам, рекомендованным к принятию, не требуется предварительного уведомления при проведении собрания и пикетирования одним участником. Соответственно, на этих мероприятиях не обязательно присутствие уполномоченного представителя органа власти или местного самоуправления.

Срок подачи уведомления сохраняется прежним: не ранее 15 и не позднее 10 дней до даты проведения. Однако о пикетировании группой лиц уведомление может подаваться в срок не позднее 3 дней. Какими бы ни были цели публичного мероприятия, при соблюдении перечисленных условий орган власти или самоуправления не вправе отказать в принятии уведомления и проведении акции. "Если текст уведомления, а также иные данные дают основания предположить, что цели запланированного мероприятия и формы его проведения будут противоречить" Конституции, а также запретам, предусмотренным УК и нормами административного законодательства, орган, в который подано уведомление "незамедлительно доводит до сведения организатора (организаторов) письменное мотивированное предупреждение" о том, что "в случае проведения такого мероприятия" организаторы и иные участники "могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке".

К позитивным изменениям, предложенным ко второму чтению, также относятся: выведение из сферы действия закона религиозных обрядов и церемоний (их проведение регулируется Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях"), отмечают в Институте прав человека. Речь идет о разрешении быть организаторами не только собраний, но и митингов гражданам, достигшим 16-ти лет; установление допустимого времени проведения мероприятия с 7 до 23 часов (вместо с 7 до 22 в первом чтении); исключение предельного срока проведения публичного мероприятия одним и тем же организатором (организаторами), который в редакции первого чтения не должен был превышать пять дней подряд. Законопроект существенно улучшен с точки зрения юридической техники, соотнесения правовых норм.

Тем не менее остаются положения, вызывающие принципиальные возражения экспертов. В частности, норма о регламентации "порядка направления уведомления" законом субъекта Федерации. Комитет, не согласившийся с предложением исключить это положение, мотивировал необходимость его сохранения невозможностью определения для всех случаев, когда уведомление подается в орган исполнительной власти, когда - в орган местного самоуправления. Однако, как считают в Институте прав человека, этот вопрос можно было разрешить на уровне настоящего Федерального закона подобно тому, как он решался относительно проведения публичных мероприятий в Москве во Временном положении, утвержденном Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. Делегирование субъектам Федерации права устанавливать "порядок направления уведомления", даже при условии сохранения его уведомительного характера, способно привести к возникновению дополнительных и трудно исполнимых условий подачи уведомления, например, требований личной явки в орган власти всех организаторов, нотариального заверения подписей и т.п. Кроме того, неясно, отмечают эксперты, как будет действовать Федеральный закон и, соответственно, каким образом реализовываться право мирных собраний в тех субъектах Федерации, где закон, регулирующий порядок направления, принят не будет.

Эксперты также сомневаются в целесообразности включения правила "предельной заполняемости территории", наложения на организаторов мероприятий обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан (пусть даже и "в пределах своей компетенции"); введения строго формализованного определения регламента мероприятия как содержащего "повременное расписание (почасовой план) основных этапов" его проведения. Помимо этого, не совсем очевидно, каким образом будет определяться, является ли гражданин, подающий уведомление, дееспособным, поскольку нет четкого распределения компетенции между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в части принятия решений, предусмотренных законом. Особое несогласие вызывает лишение иностранных граждан и лиц без гражданства права выступать организаторами публичных акций. Хотя Конституции РФ гарантирует право публичных собраний лишь гражданам РФ (статья 31), согласно статье 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, "каждый имеет право на свободу мирных собраний". А статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Несмотря на имеющиеся замечания, в Институте прав человека отмечают, что в целом законопроект представляется приемлемым. Однако допущение регионального регулирования в части направления уведомления о проведении мероприятия на практике способно привести к ужесточению процедуры и искажению воли федерального законодателя.