Закон для главного золота морской России

Государством принимаются меры по возвращению флота под российский флаг, строятся новые суда, увеличивается производительность портов, в целом закладывается фундамент для успешного развития морской отрасли. Тем временем мониторинг правоприменения выявляет последствия перестроечного законодательства 90-х — начала 2000-х, плоды которого мы пожинаем сейчас. О главной проблеме — в статье координатора проекта Морская политика Центра стратегических оценок и прогнозов Анны Горновой.

Одно из ключевых звеньев обеспечения безопасности мореплавания — лоцманский сектор до сих пор не урегулирован в законодательном аспекте. Как это нередко случается в России, действующее законодательство и порой принятые на высшем уровне решения не выполняются. Решение Конституционного суда РФ от 06.04.2004 г. № 7-П, которым была установлена неопределённость правовой нормы и было предписано законодательно урегулировать деятельность негосударственных лоцманских организаций, не выполнено и по сей день. Прошло 14 лет, вопрос с места не сдвинулся. Решение Конституционного суда не выполнено — факт, говорящий сам за себя. Летом после публикации от 3 июля на ИА REGNUM материала «Государство проигрывает битву за лоцманские проводки» проблема обсуждалась в отраслевом сообществе, и в очередной раз вопрос пытаются завести в тупик, утопить в деталях, не имеющих отношения к его принципиальному решению.

Необходимы преобразования

В России лоцманский вопрос уже несколько десятков лет тонет в бесконечной критике, компромате и отлагательствах. В итоге ситуация в лоцманском секторе крайне противоречива. ФГУП Росморпорт предоставляет от лица государства лоцманское обеспечение во всех в том числе малодеятельных портах по всем необходимым запросам, работая с убытком по году в сотни миллионов рублей, в то время как частные организации работают с прибылью исключительно на выгодных проводках в прибыльных портах. Сектор регулируется несколькими ведомствами (Минтранс, ФАС, ФСТ в составе ФАС, органами исполнительной власти субъектов), несколькими нормативно-правовыми документами (КТМ, Гражданским кодексом, Положением о морских лоцманах, ГОСТом Р 51 874−2002). При этом позиции ведомств и ряд положений документов противоречат друг другу, а деятельность негосударственных лоцманских организаций и вовсе до сих пор уже 14 лет не регламентирована. Лоцманская власть в лице Минтранса дремлет и не имеет возможности полноценного контроля ситуации. Нет ясности в расчёте ставки лоцманского сбора, а также контроля его целевого использования. Несовершенство правовой конструкции порождает мутную воду и высокий коэффициент коррупции. Есть дискуссионные вопросы, такие как ответственность лоцманской организации, лоцмана, которые требуют уточнения. Отмечу, только что эта ответственность в КТМ на протяжении его редакций к настоящему времени снижена с 10% от годового лоцманского сбора раньше до 10-кратного размера стоимости одной лоцманской проводки сейчас. Необходимы преобразования, чтобы свой выбор сделали сами лоцманы, государство в лице органов власти, и чтобы этот выбор поддержала история.

Выбор модели развития

В июне мы завершили анализ вопросов организации и законодательного урегулирования лоцманского обеспечения в Российской Федерации на современном этапе с учётом Резолюции IMO А.960(23), рекомендаций EMPA, IMPA. Озвучили свой вывод, а именно: лоцманское обслуживание по своей сути, целям и базовым основам — это не бизнес, а государственная услуга для судовладельцев. Необходимо исключить возможность приватизации частными лицами функций безопасности мореплавания и функций национальной безопасности на море. России нужна современная Служба по обеспечению и контролю безопасности мореплавания на уровне передовых стран мира. Предложили на выбор три варианта организации лоцманского обеспечения, предельно чётко и ясно расставив и пояснив приоритеты. № 1 — государственная лоцманская служба, учитывая в данном случае наименьший коэффициент коррупциогенности и даже его отсутствие, и то, что эта конструкция достаточно подробно проработана за последние пять лет. Хотя до сих пор законодательно не принята, что странно и вызывает закономерный вопрос. Поэтому мы предложили и другие варианты, так как ситуация эта явно затянулась. № 2 — в портах работают по госконтрактам некоммерческие лоцманские организации, управляемые самими лоцманами. И № 3 — возможность работы по госконтрактам лучших коммерческих организаций, которые на рынке успешно работают все эти годы.

Позиция выражена чётко и определённо и, что самое главное, — в ней даётся выбор. Чтобы найти верное решение, прежде всего, необходимо выйти из дуальности Росморпорт — частные лоцманские организации, в которой вопрос находился как минимум с 2010 года. Мы подробно изучили зарубежную практику, множество документов, привели это к моменту сегодняшнего дня. При этом подчеркну, что Россия может выбрать свой путь, свою модель, и пусть на нас равняются другие страны.

Вариант № 2 и № 3 касательно создания Федеральной лоцманской службы как государственного регулятора на основе заключения госконтрактов с предприятиями различной формы собственности на оказание лоцманских услуг, фактически — это усовершенствованный вариант № 1 с прямым администрированием государства на основе госконтракта.

Мотивируется следующим: необходимость государственного регулятора федерального уровня; также следует учитывать фактическую ситуацию и тенденции развития лоцманского дела в России с учётом реального наличия предприятий различных форм собственности и использования их для улучшения лоцманского обслуживания. Такая возможность объективна и может стать разумным сбалансированным решением. Кроме того, госконтракт предлагается как применение в лоцманском секторе механизма государственно-частного партнёрства в целях структурирования и упрощения администрирования данного сектора государством. Контрактная система (№ 44-ФЗ) установлена в том числе для борьбы с коррупцией и обеспечения прозрачности отношений. Логично, чтобы реестровые лоцманы имели право объединяться в компании любой формы собственности с целью получения государственных контрактов, или наниматься в уже действующие лоцманские организации, в том числе принадлежащие государству.

Скажу, что есть попытки сразу и незаслуженно загнать всех лоцманов под власть чиновника и отмести вариант, где управляют всей структурой сами лоцманы. А между тем есть успешный опыт такой практики, когда была показана эффективность работы самостоятельной некоммерческой лоцманской службы, которая управлялась только лоцманами. В 1996 году по инициативе лоцманов порта Калининград и при поддержке Минтранса РФ была создана самостоятельная лоцманская служба, управляемая лоцманами. С 1996 по 2002 годы лоцманская служба за счёт собственных средств выкупила в порту лоцманское судно «Лоцман-3», построила на судоверфи «Алмаз» новое лоцманское судно «Лоцман Саржин», построила в Калининграде здание лоцманской станции, что позволяло своевременно доставлять лоцманов на суда, организовывать их отдых и обучение. Лоцманская служба была лицензирована и отвечала международному уровню. Функции администрации лоцманской службы выполняли всего два человека. Затем вмешались чиновники: с 2002 года и по настоящее время лоцманскую службу в составе Росморпорта то сокращали, то набирали, обвиняли в убыточности, перестали страховать, зарплату понизили, из лоцманской станции выселили, оперативность обслуживания снизилась, специальная оценка условий труда проведена формально, по условиям вредности и опасности лоцманам присвоен класс 2.0 (офисный работник).

Сегодня лоцманы предлагают законодательно прописать норму, о том, что эффективно управлять лоцманской организацией могут только лоцманы высшей квалификации, и тогда ситуация выправится. Пора уже ответственно поправить перестроечное законодательство. Решение должно быть простым и понятным. Тем более что самих лоцманов в России не более тысячи человек, порядка 600 из которых заняты во ФГУП Росморпорт, около 300 человек трудятся в частных организациях. Цель преобразований — привести лоцманский сектор к знаменателю сегодняшнего дня, и заложить в нём день завтрашний. Чтобы добросовестным и любящим своё дело лоцманам было удобно и комфортно работать и развиваться, быть уверенными в своём будущем и развитии лоцманской профессии. В мире лоцманы испокон веков элитная морская каста, объединяющая уникальную традицию, образование и менталитет. Наши лоцманы — это наша золотая тысяча, золотой фонд российской морской истории и её будущее.

На волне цифровизации

В нынешних условиях особо остро встает вопрос обеспечения информационной безопасности и защиты информации как на морском и речном транспорте, так и на соответствующей портовой инфраструктуре, взаимодействующей с судами. Соответственно, этот вопрос впрямую касается и лоцманов. На волне цифровизации можно рассмотреть вопрос о дополнении лоцманской обязанности функционалом, относящимся к сфере кибербезопасности. Сегодня в программу подготовки лоцманов в обязательном порядке необходимо включать соответствующие компетенции, а сами суда и портовая инфраструктура должны соответствовать требованиям безопасности в информационном пространстве.