Государство проигрывает битву за лоцманские проводки
Есть сферы, которые традиционно обеспечиваются государством и не могут быть приватизированы частными лицами. Такую возможность в законодательстве необходимо исключить в принципе. Речь пойдёт о безопасности мореплавания, ключевым звеном которой является лоцманское обеспечение. Центр стратегических оценок и прогнозов провёл мониторинг вопросов организации лоцманского обеспечения в России и международной практики, о результатах и выводах которого, а также о необходимых преобразованиях, рассказывает ИА REGNUM координатор проекта «Морская политика» Анна Горнова.
Лоцманское сообщество стран немногочисленно и составляет элиту мореплавания. Лоцманские службы базируются в портах. Лоцман первым встречает судно на подходе к порту и обеспечивает его заход в порт. Находясь на борту судна и осуществляя лоцманскую проводку, лоцман управляет движением и маневрированием в сложных условиях, а также выполняет обязанности публично-правового характера — в соответствующие инстанции он обязан докладывать о любых изменениях на фарватерах, которые могут создать угрозу безопасности мореплавания, любых происшествиях с судном, лоцманскую проводку которого он осуществляет, или с другими судами в обслуживаемом районе, невыполнении капитаном судна правил плавания либо правил предотвращения загрязнения с судов. Лоцманское обслуживание гарантируется государством. Оно должно быть на непрерывной основе организовано во всех портах без исключения. Национальная безопасность страны в значительной степени зависит от бесперебойной, безопасной работы портов.
Регулирование
В настоящее время в российском законодательстве существуют значительные пробелы в регулировании лоцманской деятельности как государственной обязанности. Тем временем за несколько десятилетий ведущие морские страны пришли к двум наиболее эффективным формам организации лоцманского обеспечения.
Первая форма — государственные лоцманские организации, когда государство получает лоцманский сбор, объединяет лоцманов и обеспечивает функцию лоцманской проводки в порту. В данном случае лоцманы являются наёмными работниками порта или государственными служащими (пример — Финляндия, Швеция, Норвегия).
Вторая форма — негосударственные лоцманские организации и индивидуальные предприниматели, когда лоцманы сами получают лоцманский сбор, сами объединяются в хозяйствующие субъекты и сами, под контролем государства, обеспечивают функцию лоцманской проводки в порту. В этом случае их деятельность во всех аспектах строго регламентирована специальным законом страны и осуществляется на некоммерческих принципах в формате единой системы (пример — Франция, Испания, Нидерланды, Бельгия, Германия). Конкуренция в одном районе обязательной лоцманской проводки как фактор понижающий приоритет безопасности мореплавания не допускается сегодня в абсолютном большинстве стран ЕС, Японии и в США, которые являются колыбелью капитализма и конкуренции.
Бизнес или госуслуга?
В 2004 году по решению Конституционного суда РФ (от 06/04−2004 года № 7-П) в России, как это есть в большинстве стран, была разрешена деятельность негосударственных лоцманских организаций. Однако законодательно эта деятельность не урегулирована до сих пор, решение Конституционного суда не выполнено. Этой лазейкой воспользовался бизнес. В прибыльных и в наиболее доходных «нефтяных» портах появились коммерческие организации, владельцами которых не являются лоцманы. Эти частные компании обращают в свой доход почти половину лоцманского сбора страны и не прекращают попытки перевести лоцманскую деятельность в категорию бизнеса и свободного рынка.
Без системы
На сегодняшний день в России лоцманское обслуживание предоставляют ФГУП Росморпорт, ФГУП Гидрографическое предприятие. А также более двадцати частных лоцманских компаний, абсолютное большинство которых не имеет собственного флота, средств доставки лоцманов и страхового денежного фонда для покрытия ущерба в случае аварийного происшествия. В России насчитывается порядка 800−1000 лоцманов, их них более половины работают в составе ФГУП Росморпорт. С 2017 г. лоцманские тарифы отпущены. На текущий момент не сформирована единая по стране система лоцманского обслуживания в портах и акваториях. Не сформирована Компетентная лоцманская власть, наличие которой требует Резолюция IMO А.960(23). Лоцманское сообщество нашей страны не участвует в международном сотрудничестве в рамках Европейской и Международной ассоциаций лоцманов. В стране нет единого профессионального объединения. Прервана традиция лоцманского братства, веками существующая в морских странах мира. Ситуация с кадровым вопросом на сегодняшний день неутешительна: среди лоцманов мало молодёжи, средний возраст — 60 лет. В лице ФГУП Росморпорт за последние несколько лет государство ежегодно несёт сотни миллионов рублей убытков по лоцманской деятельности. Одна из основных причин этих убытков в том, что частные лоцманские компании работают исключительно в тех портах, где есть прибыль, а ФГУП Росморпорт гарантирует и предоставляет лоцманское обеспечение от лица государства всем типам судов и во всех, в том числе сезонных убыточных портах, выполняет малобюджетные работы.
Получается, что частные компании, вкладывая кратно меньше затрат, получают в разы больше прибыли на высокодоходных проводках. В одних портах тариф явно завышен на сумму прибыли для хозяина частной компании, в других — недостаточен для безубыточной работы лоцманской службы и её развития. Проявился парадокс, когда государство обеспечивает спрос и прибыль (рыночный результат) частным лоцманским компаниям. Лоцманский сбор гарантируется государством обязательством проводки. Ответственность лоцманской организации перед третьими лицами ограничена ст. 103,104, 105 КТМ. Лоцманские организации в России не сертифицируются, не лицензируются, нет Национального стандарта.
Другая оптимизация
Коммерческие организации работают на принципах бизнеса и конкуренции, прибыль ставится на первое место, лишь затем — безопасность мореплавания и социальное положение лоцманов. Расходы покрываются за счёт более интенсивного труда лоцмана и уменьшения его оплаты путём увеличения количества тоннажа на одного лоцмана. Экономят на всём, превращая лоцманов из элитной касты в ремесленников.
В данном случае нужна совершенно другая оптимизация — не за счёт работы лоцмана на износ и демпинга по тарифам, а, например, за счёт сокращения посреднического звена агентов. Во все сферы экономики приходит цифровизация. Однако сервис электронной очереди на лоцпроводку в наших портах до сих пор не реализован. Капитан порта осуществляет контроль за разными принципами и параметрами лоцпроводки и может организовать электронную очередь в соответствии с принятым Положением.
Чтобы выйти на безубыточность, методика расчёта лоцманского тарифа нуждается в пересмотре. В себестоимости нужно учитывать тип судна, сложность его проводки и опасность груза. Большой вопрос, кто будет дотировать льготников, если таковые по-прежнему будут, — государство либо за счёт перераспределения средств со сверхдоходных проводок.
Регулирование и контроль
Вопросы безопасности мореплавания однозначно не должны отдаваться в частные руки. Решением накопившихся проблем может стать создание Федеральной лоцманской службы (ФЛС) как формы, исключающей возможность приватизации функций обеспечения безопасности мореплавания. Такая служба может интегрировать в себя СУДС (Служба управления движения судов) и морскую кибербезопасность. Так мы ответим на вызовы времени, а контроль лоцманского обеспечения в России останется за государством. Проведённый анализ показал три основных варианта дальнейшего развития лоцманской деятельности в России, основанных на интересах государства, лоцманов и частного бизнеса.
Первый вариант. Лоцманская деятельность полностью осуществляется ФЛС. Служба управляется на всех ответственных руководящих должностях по основной деятельности лоцманами высшей квалификации (Компетентная лоцманская власть), в которой все действующие лоцманы распределены по портам и работают в составе лоцманских организаций-подразделений Службы, что в наибольшей мере отвечает интересам национальной безопасности государства.
Второй вариант. Лоцманская деятельность осуществляется объединениями лоцманов. В портах работают по госконтрактам с ФЛС только некоммерческие лоцманские организации, управляемые самими лоцманами. Лоцманы могут создавать свои некоммерческие организации в портах на местах с целью получения госконтракта.
Третий вариант. В некоторых портах, возможно, останутся работать частные коммерческие организации, как это есть сейчас, но работать они будут строго по госконтракту с ФЛС с учётом их многолетнего положительного опыта работы в этих портах. Государство чётко определит и закрепит долю бизнеса в секторе. Такие частные компании могут быть интегрированы в единую государственную систему лоцманского обеспечения (единую государственную систему обеспечения безопасности на море). Однако надо иметь ввиду, что в данном случае лоцманский сбор остаётся практически полностью весь у частных собственников и теряется государством, за исключением налогов, которые являются обязанностью и платятся они фактически из средств госуслуги. Безопасность судоходства может вступать в конфликт с извлечением прибыли. Коммерческие компании могут быть только под частичным контролем со стороны государства, так как-либо частный капитал с интересом в виде прибыли, либо — интересы государства в сфере безопасности и получении дохода от лоцманского сбора. Частично эти риски могут быть сняты условиями, прописанными в госконтракте. Там, где в порту организаций несколько, объявляется конкурс, остаётся одна — по сумме обязательных критериев конкурса в соответствии с разработанным впоследствии Национальным стандартом и планами развития отрасли.
В первом варианте 100% лоцманского сбора с мест поступает в службу, во втором и третьем варианте — процент отчислений от финансовой выручки организации в службу может оговариваться условиями госконтракта (ориентир — 10%). ФЛС может дотировать убыточные организации за счёт сверхприбыльных. Служба может быть учредителем лоцманских организаций. Такие организации становятся её подразделениями. Во второй и третий варианты вписываются частные лоцманские службы, формирующиеся в последние годы в составе крупных компаний, так как такой тренд уже наметился. Госконтракты с организациями служба заключает на определённый срок (3−5 лет) с возможностью его продления, в случае отсутствия выявленных нарушений и обстоятельств форс-мажора.
Если прописать, что единственным получателем лоцманского сбора является государство в лице ФЛС, то три варианта превращаются, по существу, в один, и мы приходим фактически к единому варианту организации лоцманской службы в России. В тех портах, где ни лоцманы, ни коммерсанты не желают заниматься созданием лоцманской службы, такая служба создается самой ФЛС. В тех портах, где лоцманы готовы создать собственную лоцманскую службу и заключить госконтракт с ФЛС, будут работать лоцманские организации, созданные самими лоцманами. А в тех портах, где лоцманы считают, что им лучше работать в лоцманской организации, созданной коммерсантами, ФЛС заключает госконтракт с такой коммерческой лоцманской организацией. Таким образом, решается главная проблема конкуренции. Регулирование и контроль лоцманской деятельности надёжно закрепляется за государством. В идеале в каждом порту будет работать одна лоцманская организация, с которой ФЛС заключит госконтракт.
Служба издаёт и развивает Национальный стандарт лоцманского обеспечения в РФ (в него преобразуется нынешнее Положение о лоцманах), выдаёт лицензии на осуществление деятельности лоцманским организациям (что связано с предъявляемым к организациям требованиям по кадровому, материально-техническому обеспечению, а также требованиями по работе с информацией, связанной с национальной безопасностью). Сертификация обучения лоцманов, их подготовки, стажировки и материально-технической базы приводится к международным стандартам. Флот и материально-техническое обеспечение в основной своей части находится на балансе службы в её управлении. Службой по специальной серийной лизинговой госпрограмме ведётся строительство специализированного для лоцманской деятельности флота (ориентир — 60 портов по 6 катеров в год).
Средства из бюджета требуются на первоначальный этап создания службы (ориентировочно — в течение полутора — двух лет). В дальнейшем служба содержится на средства лоцманского сбора. Особо подчеркну кадровый принцип: подавляющая доля в управлении службы и лоцманских организаций — лоцманы. Компетентная лоцманская власть формируется только из действующих лоцманов высшей квалификации, имеющих опыт работы лоцманом не менее десяти лет с обязательным условием ротации, примерно раз в четыре года — пять лет.