США пора определиться с целями в противостоянии с Китаем — Foreign Affairs

Администрация Джо Байдена неоднократно называла Китай главным внешнеполитическим вызовом для США. Министр обороны Ллойд Остин заявил о Китае как о самой приоритетной задаче Пентагона. По словам же госсекретаря Энтони Блинкена, КНР является «самым большим геополитическим испытанием» двадцать первого века. Да и сам глава Белого дома подчеркивал, что в будущем видит между Вашингтоном и Пекином «острейшую конкуренцию». По мере того как его администрация готовится выпустить большое число стратегических документов, в том числе по национальной безопасности, национальной обороне и Индо-Тихоокеанскому региону, многие ожидают, что уделено Китаю будет особое внимание, пишет Ричард Фонтейн в статье, вышедшей 14 января в Foreign Affairs.

Ссылаться на американо-китайское соперничество как на определяющую черту современного мира сейчас стало обычным делом, и аналитики и политики всего политического спектра поддерживают изменение курса Вашингтона с взаимодействия на конкуренцию с Пекином. Отказ от прежней стратегии Вашингтона по сотрудничеству и интеграции, основанной на возможной трансформации поведения Китая, является редким моментом согласия между администрациями бывшего президента Дональда Трампа и нынешней Байдена.

Подобное изменение курса назрело давно, учитывая то, что в рамках предыдущего подхода было достигнуто не так много результатов. Отношения между КНР и США носят в значительной степени конкурентный характер, и политика США направлена на то, чтобы реагировать на действия Китая, а не на то, чтобы их формировать. Стратегия, основанная на этой реальности, — стратегия, которая сочетает в себе коалицию под руководством США с целенаправленными, конкретными усилиями по противодействию напористости Китая, — теперь появляется для защиты интересов и ценностей США.

Однако в новой политике не учтен важный компонент — цель. Конкуренция — это просто описание американо-китайских отношений, а не самоцель. В шквале недавних заявлений явно отсутствует понимание конечной цели, к которой Вашингтон в конечном счете будет стремиться в отношениях с Китаем. Без четко определенной цели любая всеобъемлющая стратегия, скорее всего, приведет к растрате ресурсов, сведет на нет попытки отслеживать прогресс и не получит широкой внутриполитической поддержки, необходимой для ее проведения. Союзники и партнеры США хотят — и заслуживают — знать цели коалиций, в которые Вашингтон все чаще стремится их завербовать. Отсутствие четкой цели для его самопровозглашенного главного приоритета является проблемой для администрации Байдена, и она должна срочно работать над ее устранением.

Все внимание на главном

Хорошие стратегии формулируют желаемое конечное состояние и описывают, как его достичь. В своей знаменитой статье Foreign Affairs 1947 года, например, дипломат и историк Джордж Кеннан выступал за то, что целью политики сдерживания и усилий по усилению напряженности, в условиях которой приходилось действовать Москве, является «либо распад, либо постепенное ослабление советской державы». Постановка такой цели, как это сделали Соединенные Штаты в начале холодной войны, явно исключила другие возможные цели, такие как партнерство и политическая близость между Вашингтоном и Москвой, с одной стороны, или активный отказ от коммунизма, с другой. Обозначив своей целью крах или ослабление московского режима, официальные лица США придерживались политики сдерживания как стратегии, которая с наибольшей вероятностью привела бы к таким положительным результатам.

После окончания холодной войны Соединенные Штаты поставили в связи с Китаем ряд целей и разработали теории о том, как их достичь. В 1997 году президент США Билл Клинтон заявил, что цель Вашингтона в отношении Пекина «не состоит в сдерживании и конфликте, а в сотрудничестве», отметив, что к такому развитию событий, вероятнее всего, приведет «прагматичная политика взаимодействия». Взаимодействуя с Пекином в первую очередь, но не исключительно, через торговлю, администрация Клинтона стремилась создать «стабильный, открытый и неагрессивный» Китай. Американские политики предположили, что такая открытость может даже способствовать либерализации и политическому плюрализму внутри самого Китая.

Администрация Джорджа Буша — младшего в значительной степени продолжила курс на сотрудничество и либерализацию Китая, добавив к ним желание, чтобы страна стала «ответственным участником» международной системы. Вашингтон будет искать области для активного сотрудничества с Пекином по всему спектру глобальных проблем, от терроризма до энергосбережения, в надежде, что китайские лидеры примут активное участие в их решении. Администрация Буша, возможно, менее уверенная, чем ее предшественник, в перспективах сотрудничества, решила подстраховаться, наращивая военный потенциал США и укрепляя альянсы и партнерские отношения по всей Азии.

Администрация Обамы разделяла многие цели администрации Буша, тем не менее пойдя на еще более значимую подстраховку, по мере того как нарастали сомнения относительно направления и целей Пекина. Тем не менее госсекретарь Хиллари Клинтон отвергла идею враждебного Пекина, заявив, что для Соединенных Штатов и Китая «важно» иметь «позитивные отношения сотрудничества». Администрация объявила о «повороте» или «переноса баланса» к Азии, направленных на формирование таких отношений путем включения их в «региональную структуру союзов безопасности, экономических сетей и социальных связей», которые укрепят позиции Соединенных Штатов.

Президент Дональд Трамп открыл новую эру в американо-китайских отношениях. Его администрация не стремилась ни к сотрудничеству с Пекином, ни к взаимодействию с ним как к главному средству обеспечения интересов США. Отвергая представление о том, что интеграция в глобальный порядок будет стимулировать либо либерализацию Китая, либо ответственное его поведение на международной арене, администрация Трампа назвала Пекин «ревизионистской державой», отношения США с которой будут носить фундаментально конкурентный характер. В стратегии Трампа в Индо-Тихоокеанском регионе, рассекреченной в последние дни его правления, злонамеренная активность Китая рассматривается как данность, которой нужно сопротивляться, часто вместе с партнерами.

Однако администрация Трампа не была образцом единства заявлений и действий, и ключевые политики расходились во мнениях относительно желаемой конечной цели. Так, хотя Трамп предсказывал в 2020 году, что его двусторонняя торговая сделка «сблизит США и Китай во многих других отношениях», госсекретарь Майк Помпео объявил в том же году, что Соединенные Штаты «должны побудить Китай измениться», и предположил, что нельзя исключать усилия по смене режима в Пекине.

Безусловно, при любом кратком обзоре политики предыдущих нескольких администраций в отношении Китая есть риск приписать их стратегиям согласованность и преемственность, которые не всегда имели место. Правительства не являются унитарными субъектами, цели и подходы меняются в зависимости от меняющихся обстоятельств и участников, а публичные заявления могут противоречить целям отдельных лиц. Тем не менее на протяжении большей части времени после окончания холодной войны, и особенно в годы взаимодействия США с Китаем, цели Вашингтона в отношении Пекина в целом были четкими. Сегодня это просто не так.

Снизу вверх

То, как будут разворачиваться американо-китайских отношения, имеет глубокие глобальные последствия, и поэтому цель политики США должна вытекать из того порядка, которого хочет добиться Вашингтон, и той угрозы, которую Китай представляет для этого порядка. Соединенные Штаты обычно стремятся поддерживать глобальный порядок, управляемый правилами, а не грубой силой, такой, при котором страны пользуются суверенитетом, споры разрешаются мирным путем, рынки открыты для торговли, права человека считаются универсальными, а демократия может процветать.

Хотя собственный послужной список Соединенных Штатов в отстаивании таких принципов вряд ли идеален, страна тем не менее отстаивает их как идеалы, которые должны определять поведение на международной арене. С 1940-х годов Вашингтон выступает против враждебных сфер влияния, возникающих в Евразии, именно потому, что они угрожают желаемому Соединенными Штатами основанному на правилах миропорядку. Всеобъемлющая цель политики США сегодня должна состоять в том, чтобы сохранить основные столпы международного порядка, даже когда конкретные правила и институты меняются и адаптируются.

Из этой всеобъемлющей цели должна вытекать цель политики США в отношении Китая. Учитывая все большую военную и технологическую мощь Китая, его напористое поведение, его экономическую взаимозависимость с Соединенными Штатами и их союзниками, а также несовместимость многих действий Китая с существующим порядком, Вашингтону давно пора сформулировать цель, которая была бы одновременно реалистичной и обеспечивающей безопасность американского народа. Целью политики США в отношении Китая должна быть гарантия того, что Пекин либо не захочет, либо не сможет разрушить региональный и глобальный порядок.

Китай может перестать пытаться ниспровергнуть элементы либерального порядка, если его руководство увидит силу стран, которые привержены этим элементам, и энергию, с которой они противостоят усилиям Китая по их разрушению. Пекин может когда-нибудь даже увидеть свое будущее в сохранении либерального порядка. И даже если этого не произойдет, он может стать неспособным подорвать порядок по ряду причин: из-за собственной слабости Пекина, неприемлемости его авторитарного видения в других странах или относительного усиления сил, приверженных либеральному статус-кво.

Китай, который не желает или не может подорвать региональный и глобальный порядок, является довольно абстрактной целью для политики США, но тем не менее он исключает несколько других потенциальных целей. Вашингтон не будет стремиться превратить Китай в либеральную державу или ответственного участника международной системы. Вашингтон не стал бы добиваться сдерживания в стиле холодной войны или смены режима в Пекине. И это не будет направлено на то, чтобы остановить подъем Китая, а скорее будет противодействовать попыткам Пекина подорвать существующие международные договоренности таким образом, чтобы нанести ущерб Соединенным Штатам и их партнерам.

Прогресс в достижении этой цели почти наверняка будет зависеть от того, как его измерять, но измерить его можно будет (в отличие от прогресса в конкуренции, которую можно понимать широко). Однако подход Китая к глобальным правилам и нормам различен. Пекин стремится не просто отменить и заменить то, что существует в настоящее время, а скорее отказаться от одних принципов, принять другие и переписать остальные. Такая тонкость должна помочь определить приоритеты США, поскольку Вашингтон должен сосредоточиться на сохранении тех элементов либерального порядка, которые одновременно имеют наибольшее значение для интересов США и находятся под наибольшей угрозой из-за поведения Китая.

Из такой цели естественным образом вытекала бы новая среднесрочная политическая повестка: Соединенные Штаты будут стремиться улучшить свое военное положение в Индо-Тихоокеанском регионе по отношению к Китаю; противодействовать использованию Китаем экономического принуждения, в том числе с помощью амбициозной региональной торговой политики, направленной на снижение зависимости стран от китайского рынка; создавать новые технологические партнерства для обеспечения свободного потока информации; и сосредоточить существующие альянсы на защите демократических государств от внешнего вмешательства. Другими словами, Вашингтон продолжит многие из усилий, которые в настоящее время подпадают под широкую конкуренцию, но направит их на сопротивление попыткам Китая разрушить ключевые элементы либерального порядка.

Все это повлечет за собой изменение того, как администрация Байдена сообщает и думает о своей политике в отношении Китая. Соединенные Штаты не будут строго конкурировать с Китаем, а скорее будут работать над сохранением и расширением основных международных ценностей, которые хорошо служат многим другим странам. Партнеры США не будут обязаны разрывать свои связи с Китаем, чтобы присоединиться к единому блоку, но их будут поощрять за присоединение к коалициям, направленным на противостояние Пекину по конкретным вопросам, таким как экономическое принуждение, военная агрессия, распространение нелиберальных технологий и нарушения прав человека. Сопутствующее сообщение, несмотря на заявления Пекина об обратном, будет заключаться в том, что Вашингтон не стремится подавить усиление Китая, а скорее стремится установить американо-китайское равновесие в долгосрочной перспективе.

Время задуматься

Соединенные Штаты и весь мир могут сосуществовать с могущественным Китаем, который не пытается ниспровергнуть ключевые принципы либерального порядка. Однако на данный момент такая возможность кажется маловероятной. Военный баланс в Индо-Тихоокеанском регионе смещается от США и их союзников к Пекину. Китай все более превращается в экономического гегемона в Азии, а Вашингтон не имеет реального лидерства в торговле. Китайская дипломатия становится все более агрессивной и все более сосредоточенной на внутренних делах других стран, подрывая их суверенитет и независимость.

Хотя сотрудничество с Пекином желательно и теоретически возможно, оно практически не поддерживается, даже в областях, в которых интересы США и Китая, похоже, пересекаются, таких как изменение климата и пандемии. Общая картина весьма привлекательна для Пекина: неуклонно ослабевающая роль США в Индо-Тихоокеанском регионе и за его пределами, сопровождаемая неуклонно растущим китайским присутствием.

Преодолеть эту тенденцию — непростая задача. Такие шаги займут годы и будут сопряжены с риском. Дипломатия может помочь снизить эти риски, но лишь в ограниченной степени; Соединенным Штатам необходимо будет смириться с усилением напряженности в среднесрочной перспективе, чтобы достичь более стабильного равновесия с Китаем в перспективе долгосрочной.

Кажется, каждый месяц американские политики все громче бьют тревогу по поводу состояния американо-китайских отношений. Члены как одной, так и другой партии, представители всех ветвей власти, многие политики выступают за серьезный ответ на вызов Китая. Лозунги — больше ресурсов, больше оперативности, больше энергии. Все это уместно. Но Вашингтону не мешало бы прояснить, на что именно направлены эти национальные усилия.