Государственная дума седьмого созыва уходит в историю, так и не приобретя «лица необщего выраженьем». Релизы итогов депутатской пятилетки получились традиционными и официозными, как и самоотчеты членов палаты. Приведена фактура однодневного значения, например, сообщены фамилии нескольких депутатов, которым не хватило срока, чтобы разработать и внести хотя бы один законопроект. Это интересно, но гораздо полезнее было бы прочитать фамилии депутатов-нахлебников, напросившихся в соавторы уже после того, как тот или иной законопроект был официально внесен в палату. Представлена статистика голосований, что было важно для первых трех созывов Госдумы. Тогда «Единая Россия» не только не приобрела конституционного большинства в палате парламента, но и её самой там не было. Теперь за все принятые законы несет ответственность она одна и ее фракция, независимо от того, депутат какой из парламентских партий был разработчиком проекта. В пользу седьмого созыва сосчитано число пленарных заседаний и количество рассмотренных законопроектов в сравнении с предшественниками. Повторились экспертные выводы о том, что первые два созыва Госдумы из-за распределения сил были относительно самостоятельными, третий созыв — переломным, а вот начиная с четвёртого созыва Дума была скорее партийной, где большинство (а трижды и конституционное) оставалось за одной и той же партией.

Государственная дума РФ
Государственная дума РФ
Иван Шилов © ИА REGNUM

Заголовки статей тоже показались очень знакомыми. Прежде они звучали так: «Госдума пятого созыва — рекордсмен в законотворчестве», «Дума на пороге шестого созыва», «Лучшие годы в карьере: Нарышкин подвел итоги работы Госдумы шестого созыва», «Былое и Дума: актуальные комментарии», «Депутаты простились с Думой». Теперь такие: «Путин подвел итоги работы Госдумы седьмого созыва», «Чем запомнилась работа Госдумы седьмого созыва», «Вячеслав Володин подвел итоги работы седьмого созыва Госдумы», «Разгребли «завалы» 20-летней давности. Госдума подводит итоги работы 7-го созыва», «Госдума седьмого созыва рассмотрела почти 6,5 тыс. законопроектов», «Самые заметные депутаты Госдумы седьмого созыва», «Сдали сессию и созыв», «Реновация, обнуление, экстремизм: чем запомнится седьмой созыв Госдумы». Итоговые доклады председателей Государственной думы оказались близнецами и по названию, и по сути.

Из стенограммы итогового выступления В. Володина: «Состоялось 427 пленарных заседаний. С октября 2016 года по сегодняшний день в Государственную Думу внесено 5500 законопроектов, из них рассмотрено 4485, или 81,5 процента, — это коэффициент полезного действия Государственной Думы. (Аплодисменты.) Но это не всё. 2020 законодательных инициатив перешло нам от предшественников. Из них в портфеле осталось 26 законопроектов, или 1,3 процента законодательных завалов, которые копились более 20 лет. Давайте скажем слова благодарности Ивану Ивановичу Мельникову, председателям профильных комитетов за то, что они смогли эти непростые завалы разобрать. В соответствии с Конституцией мы не могли просто взять и списать эти законопроекты — надо было каждый законопроект изучить, те, где есть что-то разумное, поддержать, и мы с вами это сделали. Не все законопроекты отклонялись, но были такие, которые просто морально устарели. Всего мы рассмотрели 6479 законопроектов, принято 2672 закона, или 41,2 процента. Это не случайно: как раз многие законопроекты, лежавшие два десятилетия, требовали либо перевнесения, либо отклонения с учётом в том числе неактуальности уже тем, которые они затрагивали».

На заседании Государственной думы РФ
На заседании Государственной думы РФ
Duma.gov.ru

Примерно также выступали предыдущие руководители. Все отмечали рекорды в законотворчестве, убеждая в том, что законов много не бывает. Логика докладов включала явную или завуалированную линию критики предшественников через, к примеру, обезличенную отсылку к наследству из «законодательных завалов», разгребать которые пришлось неимоверным по тяжести и сложности трудом. Во всяком случае — так комментируется. На самом деле из 2020 законопроектов из «завалов, копившихся более 20 лет», лишь 14 текстов датированы 1995−2000 годами, остальные гораздо и гораздо моложе. Однозначно утверждать, что всё это был законодательный бурелом, мягко говоря, неполиткорректно. Так, с 1997 года находится без движения весьма «свежий» законопроект «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Его автор — президент РФ, который до сих пор не отозвал свой проект. Он считает, что порядок принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов регулируется Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания. Вместе с тем, как показала практика, соответствующие положения Конституции Российской Федерации в силу их общего характера не всегда однозначно понимаются участниками законодательного процесса, что уже неоднократно приводило к правовым коллизиям и затрудняло процедуру принятия законов. Кроме того, регламенты палат Федерального Собрания не в полной мере восполняют конституционные пробелы и не содержат норм, предусматривающих правовые последствия в случае нарушения законодательной процедуры. Все это обусловило необходимость разработки данного федерального закона, принятие которого позволит установить единый подход при реализации положений Конституции Российской Федерации, касающихся порядка прохождения закона в палатах Федерального Собрания, подписания и обнародования его президентом Российской Федерации. Таковы основные сюжеты пояснительной записки к президентскому законопроекту.

Если хотя бы четверть из 2000 тысяч «несвежих» законопроектов после работы с ними в палате седьмого созыва стали бы законами, то это можно было бы считать сверхплановым подвигом. Или хотя бы десятипроцентная часть. Однако только 12 (двенадцать) депутатских законопроектов стали законами. Десятилетнюю «лежку» одного из двенадцати — о праве обвиняемого получать копию постановления о возбуждении уголовного дела — трудно считать каторжным депутатским трудом. В аппарате, готовившем фактический материал для доклада председателю, не потрудились над аргументацией.

Коэффициент полезного действия палаты ее руководство измеряет числом рассмотренных законопроектов по отношению к числу внесенных. Если коэффициент составляет более 80 процентов, то есть повод для глубокого самоудовлетворения. Логика, конечно, странная. Законопроект законопроекту рознь. Это очевидно и тривиально. Есть закон о поправках к Конституции. Есть федеральные конституционные законы. Есть кодексы. Цифры тут ни при чем. Существенно совсем другое. Почему федеральные законы так мало живут? В принципе? Почему 97 процентов принимаемых законов исправляют своих предшественников? Они так и называются — о внесении изменений… Палаты Федерального собрания абсолютную часть своего рабочего времени занимаются тем, что постоянно переписывают уже принятые законы. В той или иной степени.

Государственная дума РФ
Государственная дума РФ
Duma.gov.ru

Пожалуй, 97 процентов переписываемых законов — это единственный количественный показатель, который объективно характеризует депутатскую работу. Особенно работу тех депутатов, которые не одну пятилетку депутатствуют и даже начальствуют. Остальные количественные показатели в законотворчестве надо воспринимать как лукавство. Законодателя — в принципе — должна заботить такая триада: достаточность мер регулирования, избыточность принятых мер и пробельность права (жаргонизмом «пробельностью права» именуются пробелы в законодательстве).

Проблемы достаточности и избыточности тесно взаимосвязаны. Меры и того, и другого плохо определяемы. В России гипертрофирована роль закона, и каждый день принимается около 60 нормативных правовых актов. В такой ситуации всё более и более угрожающим становится правило: незнание закона не освобождает от ответственности. Законов не знают ни законодатели, ни законоприменители, ни законопослушные граждане. И если кого-то еще не привлекли к ответственности, то это потому, что прокуратура недорабатывает. Это правило пора переосмыслить. Либо подкорректировать его, либо проявить волю и гильотинировать правовую базу. По сути законы — это абстрактные предписания, это ориентиры для ежедневной социальной жизни и правоприменительных практик. Закон — не пошаговая инструкция. К тому же закон, как и автомобиль, устаревает в момент его выезда из автосалона. Жизнь гораздо богаче и разнообразнее нашей способности к ее теоретизации.

Пробельность права не означает, что это само по себе плохо и что отсутствие регулирующих норм требует издания или переиздания государственного предписания. Напротив, именно здесь как раз и становится исключительно востребованной вторая по перечислению функция парламента, но более значимая — представительная. Во-первых, именно она является источником и критерием появления потребности в правовом регулировании чего бы то ни было. Во-вторых, её конституционный статус предписывает депутатам полнее использовать и развивать принцип саморегулирования в российском обществе — обычаи, традиции, правила морали, корпоративные нормы, активность общественных организаций, профсоюзов, творческих союзов и др. Если бы представительная функция не на словах, а на деле оказалась в центре внимания Госдумы пятого, шестого, седьмого созывов, то иным могло бы быть общественное мнение. По данным ВЦИОМа, с конца 2016 года рейтинг одобрения депутатов упал более чем на 18 процентных пунктов — с 52,1% до 34%. Считать эти данные естественной волатильностью общественного мнения никак нельзя. Дефицит работы с гражданским обществом очевиден. С ним надо работать, работать по-другому, а не через законодательные тексты и депутатские приемные. Тогда авторитет закона будет совсем иным.

Здание Государственной думы. Москва РФ
Здание Государственной думы. Москва РФ
Дарья Антонова © ИА REGNUM

Всё зависит от руководства политических партий. При определении состава депутатов их власть абсолютна. Становясь парламентскими, партии определяют стратегию своих дальнейших действий и тактическое поведение депутатов. Если же по тем или иным причинам приходится принимать сложнейшие законы, моделирующие, синтезирующие и регулирующие отношения между властью, обществом, человеком как гражданином, личностью и индивидом, то абсолютно недопустима такая топорность и спешка, которую позволили себе фракции парламентских партий при принятии законов о московской реновации, пенсионной реформе и многих других. Об этом ИА REGNUM писало самым подробнейшим образом. Более позорного факта в истории парламентаризма, чем эти законы, давно не было, как и того колоссального напряжения в обществе в отношении инициатив власти и во взаимоотношениях парламентских партий и членов их депутатских фракций в Государственной думе. Именно об этом в системе государственного управления пора начинать разговор, в том числе и в докладах об итогах своей деятельности, рассказывая о проблемах так же обстоятельно, как и о достижениях.