По Конституции депутаты Государственной думы должны работать на профессиональной постоянной основе. Что такое постоянная основа — понятно. Обладатель мандата освобожден от нужды искать заработок для содержания себя и семьи. Надо, чтобы он ни на что не отвлекался, а усердствовал в написании общефедеральных правил жизни и хозяйствования, постоянно следил за правильным правилоприменением. Приценившись к котировкам на рынке, депутаты и сенаторы приняли специальный закон о самих себе, по объему социальных гарантий приравняв каждого к федеральному министру, председателя Совета Федерации и председателя Государственной думы — к председателю правительства Российской Федерации, заместителей председателей палат — к заместителям председателя правительства. Полноценная база для «постоянной работы» создана. Росчерком пера.

Государственная дума
Государственная дума
Иван Шилов © ИА REGNUM

Сложнее оказалось с профессионализмом. Требования к качеству выполняемой работы, владение навыками, приемами и спецификой осуществляемой деятельности в законе не прописаны. Не удалось или это оказалось неподъемным занятием. Ни Конституция, ни развивающее ее законодательство не установили профессиональных и квалификационных требований к парламентариям. В результате депутатство оказалось самой безответственной профессией в стране, потому что она законодательно не нормирована, как любая другая.

В Государственной Думе РФ
В Государственной Думе РФ
Ольга Зенькович © ИА REGNUM

К чему привела непрофессиональная работа на постоянной основе? Цифры такие. На тридцатый год развития парламентаризма в России сегодняшнему седьмому созыву состава Госдумы досталось 3596 законопроектов. Они были написаны как предыдущими, так и нынешними депутатами. Через полгода будут перевыборы Думы, но работу удалось «завершить», как пишет думская статистика, только над 2819. И опять же не по причине того, что они действительно завершены и стали федеральными законами. Законами стало только 705 проектов, остальные 2114 текстов оказались отклонены и перешли в корзину для бумаг. Допустим, что причины отклонения более чем двух тысяч законопроектов были субъективными, политическими, так как большинство из них инициировалось фракциями, не обладающими большинством голосов.

Сравним со статистикой по Совету Федерации. Эта палата по факту однопартийная, «единофракционная», хотя это не афишируется. Там нет оппозиции, а ситуация с законопроектами сенаторов аналогичная. Ими как субъектами права законодательной инициативы внесено в Госдуму для рассмотрения 912 текстов. Работа завершена над 728, но законами стали лишь 258 законопроектов. Остальные были отклонены депутатами Госдумы или сняты с рассмотрения в связи с отзывом самими авторами. Иначе говоря, 470 (четыреста семьдесят) законодательных инициатив сенаторов, за которыми стоял труд сотен высокооплачиваемых государственных гражданских служащих, пошел насмарку. Вывод: дело не в популизме или политической ангажированности. Проблема — в ненужности или невостребованности приготовленных законопроектов, т. е. в непрофессионализме авторов, которые работают «на постоянной основе». На профессионализм будущих депутатов Центризбирком не проверяет. Нет полномочий. Паспорта, справки о доходах проверяются. Соответствие — нет. И фабрика по производству законопроектов на корзину продолжает функционировать в полную силу.

В Совете Федерации
В Совете Федерации
Дарья Антонова © ИА REGNUM

Останавливать ее никто не берётся, потому что роль закона в нашей стране гипертрофирована. Предшественник Мишустина на посту премьера любил начинать отчет в Государственной думе о работе правительства в прошедшем году не с изменений в жизни людей к лучшему, а с числа принятых законов, разработанных в исполнительной власти. Повсеместно сложилась привычка любое дело планировать с написания законов. Или — с внесения поправок в законодательство, что проще. В законодательстве уже больше 6 тысяч федеральных законов. В каком-нибудь обязательно найдется место, подходящее под новую задачу.

Законотворчество вообще стало носить ситуативный характер. Законы пишутся под уже прошедшие события или под события, как бы угрожающие будущему. Основания: чтобы не повторять случившихся ошибок или предотвратить будущие неприятности. Чем катастрофичнее будут описаны последствия непринятия закона, тем больше вероятность, что проект примут. Всё делается под лозунгом создания безбарьерных условий для развития, как будто в движении вперед главное — отсутствие тормозов или увеличение их количества.

Ежегодно в России стало приниматься около 600 законов. Основной поставщик законопроектов, имеющих однозначную перспективу принятия, — правительство Российской Федерации. Ежегодно оно утверждает план законопроектных работ. В этом году запланировано 153 законопроекта с графиком принятия в 2021 и 2022 году. Много это или мало? Это меньше на 70 единиц, чем было в плане на 2020 год. Можно гордиться, но никто не сообщает — а сколько бы надо? Всего должно быть разработано хотя бы столько, сколько намечено в утвержденных государственных стратегиях, концепциях, доктринах, планах, государственных программах. Эта общая цифра имеет хоть какое-то обоснование и даст представление о соответствии правительственного законотворчества нуждам страны, описанным в документах стратегического планирования. Однако этого никто не считал, цифры нет ни у кого. Поэтому хоть 150, хоть 1000, хоть 15 законопроектов будет в правительственном плане — все эти цифры ни о чем.

Дом Правительства Российской Федерации
Дом Правительства Российской Федерации
Владимир Югасов © ИА REGNUM

Дальше. План правительства намного меньше планов его же министерств по разработке законопроектов. Из 153 проектов по линии Минздрава заявлено лишь два проекта: об исполнении бюджета фонда обязательного медицинского страхования за 2020 год и о проекте его бюджета на 2022−2024 годы. На федеральном портале проектов нормативных правовых актов в январе — марте Минздрав разместил уже восемь сверхплановых законопроектов по другой тематике. Минтруд должен подготовить 9 проектов, в том числе 4 традиционных — о бюджетах фондов соцстраха и Пенсионного фонда. На федеральном же портале уже размещено пять законопроектов и по другим темам. Аналогичная ситуация по всем другим министерствам. Год только начался, а на общественное обсуждение вынесено 115 текстов проектов, не входящих в правительственный перечень.

Законопроекты, заявленные правительством, соответствуют национальным целям развития только с очень большой натяжкой. Связь весьма опосредованная. Большая их часть навязывает законодательству изменения в пользу каких-то отдельных групп, секторов и чьих-либо интересов. Например, внесением изменений в закон «О рекламе» планируется снять запрет на рекламу в теле‑ и радиопрограммах и распространение рекламы «основанных на риске игр, пари, осуществляемых организаторами азартных игр в тотализаторах во время трансляции спортивных соревнований (в том числе матчей, игр, боев, гонок)». Минсельхоз объясняет необходимость в разработке законопроекта нуждой в поддержке АО «Росипподромы» и «иных организаторов азартных игр в тотализаторах в целях сохранения ипподромов и создания системы национального конного тотализатора, а также развития отечественного коневодства».

Министерство сельского хозяйства
Министерство сельского хозяйства
Дарья Антонова © ИА REGNUM

Первый раздел правительственного плана назван «Создание условий для экономического роста». Еще одна натяжка длиной с экватор. Раздел начинается с законопроекта «О внесении изменения в статью 23 Федерального закона «Об организованных торгах» (в части установления обязанности биржи по обеспечению конфиденциальности информации о внебиржевых договорах). Внебиржевые сделки — это сделки, заключённые вне биржи. Сделки заключаются, минуя официальные биржевые площадки, по прямой договорённости между сторонами. Есть организаторы торгов. Однако в отличие от торгов на бирже, которая несет ответственность за соблюдение условий сделки, организаторы внебиржевых торгов ответственности не несут. Объем торговли товаром, не прошедшим биржевой листинг, составляет две трети всего оборота.

В России обязательной регистрации на бирже подлежат все внебиржевые сделки, проводимые производителями, имеющими долю товара на рынке более 35%. Вначале речь шла о нефти и нефтепродуктах. Потом список был дополнен углём, если объём его реализации превышает 1 млн тонн в год, потом — пшеницей 3-го и 4-го класса при объеме реализации свыше 10 тыс. тонн и объеме сделки более 60 тонн и так далее. Теперь биржу пытаются наделить ответственностью за обеспечение конфиденциальности информации о внебиржевых договорах, к которым по-прежнему она не будет иметь никакого отношения по их существу. Как это будет исполняться, неизвестно: ФАС России на примере внебиржевого оборота пшеницы уже сообщала, что даже требования о регистрации внебиржевых договоров в отношении пшеницы 3-го и 4-го класса практически не исполняются. Поэтому новый закон вряд ли разрушит сектор полутемных сделок.

 Федеральная антимонопольная служба РФ
Федеральная антимонопольная служба РФ
Лазебный Иван © ИА Красная Весна

Сюрпризы предвещает план детищу Медведева — «социально-ориентированным» некоммерческим организациям, которым по инициированному им закону федеральный бюджет обязан ежегодно всячески потворствовать. Первая ласточка уже взлетела: некоторое время назад министр просвещения Кравцов фактически упразднил практику так называемых инновационных образовательных учреждений, которые патронировались некоммерческими организациями. Кравцов объяснил свое решение так: «Мы проанализировали деятельность инновационных школ за последние годы и увидели, что многие из них не соответствуют полученному статусу. Большинство площадок работают уже долгие годы с нулевым эффектом и спорными показателями». При этом инновационные школы получают «немаленькие» деньги из разных источников — по его словам, до миллиарда ежегодно.

Теперь появится закон, устанавливающий обязательное и предварительное одобрение крупной сделки, совершаемой автономной некоммерческой организацией. Что это такое? В России зарегистрировано более 213 тыс. НКО, но сотни миллиардов рублей проходят лишь через несколько тысяч. За последние годы — 250 млрд рублей. В НКО учредители не являются бенефициарами и не получают прямой выгоды. Например, многие образовательные организации имеют именно такую форму и оказывают платные образовательные услуги. Но это рынок, и прибыль с него выводится так, как выгодно бенефициарам. Форма автономной некоммерческой организации удобна, чтобы платить запредельные зарплаты и не попадать под закон о госзакупках. Законопроект об обязательности одобрения крупной сделки учредителями приведет к массовой реорганизации тысяч автономных НКО. Почему? Потому что многие учреждены богатыми людьми, находящимися в тени и не желающими светиться.

Подавляющее число будущих правительственных законопроектов — о внесении изменений в действующие законы. Полноценных законов будет несколько:

  • Бюджетный кодекс Российской Федерации (новая редакция);
  • О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации (встанет в пару с законом от 1996 года «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»);
Туризм
Туризм
Дарья Драй © ИА REGNUM
  • О старательской деятельности;
  • О системе пробации в Российской Федерации (об особой службе, которая будет работать с бывшими осужденными, вышедшими на свободу);
  • О промышленной безопасности (взамен закона 1997 года);
  • О наименованиях географических объектов Российской Федерации (взамен закона от 1997 года);
  • Об автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте (взамен закона «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»);
  • О дистанционном зондировании Земли из космоса (взамен аналогичного постановления правительства РФ).

Каждая из тем законопроектов уже получила свою порцию критики в прессе, однако особого смысла в наших комментариях этих и всех 153 законопроектов нет. Их мало кто из депутатов услышит. Полезнее будет прокомментировать уже принятые законы с точки зрения их возможных последствий для жизни людей. И даже не прокомментировать, а разъяснить. Законы стали писаться так сложно, что предвидеть их последствия после прочтения невозможно. Проще читать и понять Гегеля или Канта. Или Шопенгауэра, который изрек: «Изменить я этого не могу, остается извлекать из этого пользу», потому что «подавляющее большинство людей… не способно самостоятельно думать, а только веровать, и… не способно подчиняться разуму, а только власти».