По обновленной Конституции Российская Федерация является правопреемником СССР. Советский Союз как государство выстраивался на основе принципа, называвшегося демократическим централизмом. Этот принцип заключался в обязательности решений вышестоящих органов для всех нижележащих (централизм) при выборности и подотчетности всех органов снизу доверху и сверху донизу (демократизм). То, чем уместнее заниматься на местах, передавалось местным советам депутатов трудящихся: все предприятия, учреждения и организации, обслуживающие местное население, весь государственный жилищный фонд. Теперь одна из поправок изменённой Конституции России напоминает имплантацию советского «демократического централизма» в государственность современной России. Дословно поправка звучит так: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». До дня голосования эта новелла не выходила из тени других поправок, хотя относится к наиболее существенным и капитальным. В соответствии с ней предстоит, по сути, вертикализация власти, включая самоуправление.

Совет Народных Комиссаров — правительство РСФСР во главе с В. И. Лениным. Слева направо: И. З. Штейнберг И. И. Скворцов-Степанов Б.Д. Камков В. Д. Бонч-Бруевич В. Е. Трутовский А. Г. Шляпников П. П. Прошьян (нарком почт и телеграфов РСФСР), В. И. Ленин, И. В. Сталин, А. М. Коллонтай, П. Е. Дыбенко.
Совет Народных Комиссаров — правительство РСФСР во главе с В. И. Лениным. Слева направо: И. З. Штейнберг И. И. Скворцов-Степанов Б.Д. Камков В. Д. Бонч-Бруевич В. Е. Трутовский А. Г. Шляпников П. П. Прошьян (нарком почт и телеграфов РСФСР), В. И. Ленин, И. В. Сталин, А. М. Коллонтай, П. Е. Дыбенко.

Польза от чрезмерной централизации власти, как и всякой чрезмерности, всегда сомнительна в условиях невоенного времени. История однозначна: чрезмерная властная централизация не обеспечивает автоматизма в выполнении указаний сверху, зато освобождает работников на местах от ответственности за решение вопросов, невидимых наверху, порождает низкопоклонство, шаблонность, рутину, боязнь всего нового, тревогу потерять место и всё то, что в конечном счете приводит к игнорированию законов в угоду подчинению старшему и, естественно, к повсеместной коррупции. До бога высоко, до царя далеко.

Административно-территориальное деление Российской империи к 1914
Административно-территориальное деление Российской империи к 1914

После общегражданского голосования за закон «О поправке к Конституции Российской Федерации» «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» предстоит реновация публичной власти в стране. Чем публичная власть отличается от советского народовластия, — на эту тему в феврале этого года мы писали. Сейчас — еще об одном аспекте, еще об одной аналогии.

Сталин, Рыков, Зиновьев и Бухарин в сентябре 1924 года
Сталин, Рыков, Зиновьев и Бухарин в сентябре 1924 года

В Советском Союзе всегда существовало подковёрное кадровое соперничество «организационников» и «идеологов», поскольку каждый из них считал себя наиважнейшим элементом в структуре управления. И у тех, и у других главным методом в работе был мероприятийный подход. Смысл этого подхода в том, что решение любой задачи всякий раз должно быть обеспечено проведением тех или иных мероприятий. Мероприятий всегда было множество. Больше, чем календарных дней в году. За их обилием часто терялась цель и забывалась задача, для решения которой и выдумывались мероприятия. Этот процесс получил оценочное нарицание — мероприятийный подход, при котором мероприятие проводилось ради мероприятия. Этот подход благоухает до сих пор. Мероприятиями переполнены все государственные программы, все национальные и федеральные проекты, планы всех ведомств. Благополучно сосуществуют и современные «организационники» и «идеологи». Потому что у любого мероприятия должно быть какое-то содержание, за которое отвечают «идеологи». Всякое мероприятие надо организовать. Этим занимаются профессионалы-«организационники».

К чему такая историческая параллель? Подзаголовок федерального закона называется «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Это два разных процесса. Следовательно, после подписания президентом закона должно последовать два типа действий: организационные и процессуальные, содержательные, функциональные. Скорее всего, как это у нас бывает, оба типа действий сольют в одно, организационное. Оно самое выигрышное и краткосрочное: разработать план реализации конституционных поправок, организовать написание новых законов и поправок в действующее законодательство, изготовить подзаконные акты и порядки взаимодействия в единой системе публичной власти, придумать новые показатели и провести инструктаж. Бумаг произведено будет немерено. Организационный тип действий еще хорош тем, что легко оцифруется и удобен для отчета наверх. К тому же концепция внесенного президентом законопроекта изначально вообще не касалась вопросов функционирования публичной власти и звучала в заголовке так: «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти».

Дом Правительства Российской Федерации
Дом Правительства Российской Федерации
© ИА REGNUM

По второму типу действий — функциональному — так просто не отчитаешься. Не всё можно предусмотреть, обязательно пойдут сбои, а процесс — так, как он задуман, — «обречен» быть эффективным и высокопродуктивным. Иного объяснения проколам Кремль не допустит. Придуманная машина должна завестись с пол-оборота и работать в режиме вечного двигателя, иначе для чего же менять Конституцию? Пройдёт время, прежде чем проявятся действительные преимущества, функциональные недостатки механизма или и то, и другое вместе. Не известно, во что это выльется с точки зрения расходов федерального и консолидированного бюджета. Законопроект при внесении в Государственную думу не сопровождался каким-либо финансово-экономическим обоснованием. Потребности в поставках ресурса и кадров будут определяться позже при принятии еще сотни федеральных законов и десятков сотен региональных законов. Всенепременно. Поэтому к теме реализации конституционных изменений необходимо будет возвращаться постоянно.

Голосование по поправкам в Конституцию
Голосование по поправкам в Конституцию
Дарья Антонова © ИА REGNUM

На этом этапе, чтобы обновленные части Конституции заработали и организационно, и содержательно, необходимо расплести два типа действий, но обязательно запараллелить в пространстве и синхронизировать во времени. Во главу угла второго типа действий для обеспечения содержательного функционирования всей вертикали публичной власти (будем привыкать к этому необъясненному и необъясняемому словосочетанию; оно уже на десятилетие, как минимум) надо поставить работу над капитальными изменениями федерального закона «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации».

Изменения в этот закон не предусматриваются перечнем актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Но его нужно менять. За шесть лет существования действующая редакция закона не помогла расчистить пространство стратегического планирования, а, наоборот, усложнила его. 160 тысяч федеральных, региональных, муниципальных стратегий, доктрин, концепций, программ и пр. буреломом заполнили весь стратегический котлован. Новый премьер недавно поставил рекорд: в течение 10 дней подписал три государственных стратегии: развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года, развития обрабатывающей промышленности Российской Федерации до 2024 года и на период до 2035 года и Энергетическую стратегию Российской Федерации на период до 2035 года.

Анализ документов стратегического планирования (исключая утвержденные президентом; их анализ не проводился, так как только президентские стратегии, полагаю, легитимны) показал общие и специфические проблемы. Данные одних доктринальных документов противоречивы, других — не согласованы, третьих — несопоставимы. Документы избыточны и одновременно неполны, верны и ошибочны, целостны и разрозненны, уравновешенны и не сбалансированы как по механизмам реализации, так и задачам и мероприятиям.

Дальше теоретизирования закон так и не пошел, а его претензии на функцию правового регулятора неосуществимы практически: написать-то можно что угодно, но выполнить невозможно. Например, как синтезировать в одном тексте норму: стратегическое планирование «основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». А затем закон утверждает, что «стратегическое планирование — это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации».

Административно-территориальное деление Российской Федерации
Административно-территориальное деление Российской Федерации

Невозможно концептуально синтезировать какую угодно стратегию, исходя из документов стратегического планирования, в перечень которых входят одновременно: ежегодные послания президента РФ; стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; стратегия научно-технологического развития Российской Федерации; стратегия пространственного развития Российской Федерации; стратегии социально-экономического развития макрорегионов; прогноз научно-технологического развития Российской Федерации; стратегический прогноз Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период; основные направления деятельности правительства Российской Федерации; государственные программы Российской Федерации; государственная программа вооружения; схемы территориального планирования Российской Федерации; планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

А федеральный закон всего этого требует. К этому нужно добавить десятки документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъекта Российской Федерации, и документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне муниципального образования.

Стратегия развития Российской Федерации определена суперуказом президента Российской Федерации. Ей должны соответствовать государственные программы Российской Федерации. Этого более чем достаточно. Теперь нужно переосмыслить, в какой степени госпрограммы нужно откорректировать, а какие из них даже упразднить. И найти в каждой место всем элементам, образующим единую систему публичной власти. В рамках процесса реновации публичной власти Российской Федерации на принципах демократического централизма, как бы ни именовался этот процесс на самом деле, это может быть действительно полезным для страны.