Пятью федеральными министерствами — МВД, МЧС, МИД, Минобороны, Минюстом — руководит президент Российской Федерации. Оставшимися министерствами руководит правительство. Так распорядился президент своим указом, распределяя между собой и правительством подчиняемые ведомства. Вопрос: если президент руководит, к примеру, Минюстом, то что там делает тот, кого именуют министром? Тоже — руководит?

Антон Силуанов
Антон Силуанов
Иван Шилов © ИА REGNUM

Оказывается и да, и нет. Просто административного русского языка недостаточно, чтобы одним словом объяснить роль министра в министерстве. Чтобы было ёмко и кратко. Наиболее подходящее слово «руководит», но оно уже «занято» президентом и правительством. Повторно использовать его в нормативном тексте — брак юридической техники или правовая коллизия. Поэтому министру предписаны всякие дробности: «возглавлять» министерство, «нести персональную ответственность за выполнение возложенных полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности», «распределять обязанности между своими заместителями» и управлять другими министерскими частностями. Короче, делать всё то, что входит в понятие «руководитель», но без его документального использования.

Абсолютная мелочь, конечно. Крючкотворство. Допустим. Но вопрос-то всё равно остается открытым: если ты не понимаешь, как работают понятия, используемые в нормативных правовых актах высшего уровня, если они существуют только для связки слов, как бэк-вокал, для сопровождения или как фон чего-то неведомого главного, то нет смысла в их использовании. При этом — никакого. Точнее — ищи другой смысл.

Министерство финансов
Министерство финансов
Дарья Антонова © ИА REGNUM

Бывает, трудно выписать норму закона. Тем не менее, как шутят, до нас самостоятельно писали только древние греки. Остальные у них переписывали. Если не получается у нас самих, то что мешает воспроизводству в нашем законодательстве четкой и наполненной действительным смыслом записи из конституции одной из ведущих европейских стран: каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела отрасли в русле общих направлений политики, определяемых руководителем государства? Мешает неуверенность. Неуверенность в самих себе, поэтому и недоверие к другим. Слишком смела, видимо, для нас новация — поставить деятельность министерства в прямую зависимость от личности министра или, наоборот — по личности будущего министра подбирать ему портфель министерства.

Поэтому министры могут меняться сколько угодно часто, а в министерстве с точки зрения исполнения ведомством законодательства о себе самом ничего не меняется. Более того, не разрешено менять. Абсолютно унифицированные, одинаковые по структуре и содержанию правительственные положения о министерствах, службах и агентствах пережили не одного возглавляющего их.

В общем, если ориентироваться на бумаги, не поймешь, «как ходят поезда». Вот, без всяких бумаг исключительно привилегированным в структуре президентско-правительственных отношений всегда было положение одного ведомства — Министерства финансов. По всем правоустанавливающим документам Минфин — самый равный из всех равных ведомств. Только это такое равенство, что, кажется, именно с Минфина начинается и им же оканчивается вся структура госорганов.

Все годы в структуре федеральных органов исполнительной власти Минфин реализовывал системообразующие функции. Опять же по закону они принадлежали совсем другому коллективному и коллегиальному субъекту — правительству Российской Федерации. Во времена поверхностного премьерства Д. Медведева федеральный конституционный закон о правительстве капитально урезал степень коллективности и снизил уровень коллегиальности в работе высшего исполнительного органа власти. Общеправительственные функции стали принадлежать лично председателю, заместителям премьера и министру финансов. В те редкие времена, когда министр финансов не был одновременно заместителем председателя правительства, его ведомство оставалось единственным, выведенным за пределы ответственности вице-премьеров. Оно всегда курировалось непосредственно премьер-министром.

Ни один министр Российской Федерации — кроме министра финансов — не становился первым заместителем председателя правительства или хотя бы вице-премьером одновременно или параллельно с исполнением министерских обязанностей. Статус вице-премьера — не переходящий приз. Им периодически обладали только те, кто возглавлял Минфин. Дало что-то это стране или от неё отняло что-то — узнать не получится. Условия эксперимента никогда не разглашались. Решения о вице-премьерском статусе министра финансов всегда носили субъективный характер. Объективных критериев для такого рода решений в правительственной природе нет.

Владимир Путин на совещании с членами Правительства
Владимир Путин на совещании с членами Правительства
Kremlin.ru

Так было всегда, и вдруг — облом. В конце марта произошла тихая управленческая революция, еще не оцененная из-за пандемии. Великого А. Силуанова неожиданно трижды понизили, хотя и сохранили должность министра финансов. Он еще раньше перестал быть первым заместителем председателя правительства. Теперь исключен из непосредственного подчинения председателю правительства. Переведен в подведомство даже не первого заместителя председателя правительства, а одного из девяти вице-премьеров.

Отвечать за работу Минфина, а также подведомственных ему Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, Федерального казначейства, Росалкогольрегулирования, Федеральной пробирной палаты будет руководитель аппарата правительства Д. Григоренко, имеющий статус вице-премьера. После получения специальности юриста в Кубанском государственном университете Григоренко заступил на службу инспектором налоговых органов. В этой системе он дорос до должности главы Управления налогообложения юридических лиц и замруководителя Федеральной налоговой службы, которой руководил М. Мишустин. Кроме надзора за Минфином, вице-премьер недавно возглавил правительственную комиссию по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, не пригласив в нее министра Силуанова.

При всех выдающихся личностных качествах вице-премьера Д. Григоренко кураторство над Минфином пока будет носить технический характер. Почему? За годы всевластия Минфин законодательно приобрел исключительные «единоличные» бюджетные полномочия. После того как бюджет стал программным, т. е. на 90% состоящим из расходов на государственные программы Российской Федерации, ведомство присвоило компетенцию главного судьи над содержанием всех государственных программ. Поэтому можно статус министра перемещать по вертикали сколько угодно, но без изменения действующего законодательства это никак не скажется на системообразующих и третейских функциях министерства. И на амбициях Минфина, которые, судя по проекту доклада на несостоявшемся из-за коронавируса расширенном заседании коллегии, необозримы. Вот свежие примеры.

22 года сотрудники министерства «шлифуют» Бюджетный кодекс Российской Федерации и дошлифовали его до необходимости новой редакции. Последние пять лет стали временем подготовки его полной замены. Объявленная причина замены поверхностна — «отсутствие кодификации, стабильности норм, не всегда оптимальное разделение бюджетных полномочий между органами власти» (то есть получается, что именно то, с чего начата наша статья, что, казалось, не имеет важного значения для жизни государства, может оказаться тем мелким камушком, который способен перевернуть телегу: не тот фасон). Министерство финансов, изменяя «структуру действующего кодекса, уточняя понятия, устраняя внутренние противоречия и неточности», создаёт новый закон, который должны переучить все министерства, службы, агентства в центре и в регионах. В буквальном смысле слова — переучить. По доинфекционному плану проект закона должен быть рассмотрен 25 июня в правительстве РФ и внесен в Государственную думу не позднее 30 сентября.

Государственная Дума РФ
Государственная Дума РФ
Ольга Зенькович © ИА REGNUM

Позиция правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов и её нового руководства должна скоро определиться, потому что введение нового Бюджетного кодекса — это даже не оптимизация, а революция, хотя и кабинетная. Возможно, она затронет Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019—2024 годах, которую Д. Медведев с подачи А. Силуанова успел в 2019 году утвердить. Эта концепция предусматривает новые и модернизацию существующих инструментов и механизмов. В том числе внедрение обзоров бюджетных расходов (ОБР). ОБР — «сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств посредством детального анализа расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на регулярной основе. При этом результаты обзоров бюджетных расходов подлежат обязательной имплементации при составлении проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». Тоже фасонная стрижка.

В 2019 году утверждено Положение об организации проведения субъектами Российской Федерации в 2019—2024 годах пилотной апробации проектов социального воздействия и форма паспорта такого проекта. Как это любил Д. Медведев, еще ничего не сделав, уже расхвалить какой-то проект и сделать его системообразующим элементом будущего. Так получается и в отношении проектов социального воздействия (SIB — social impact bond — облигации социального воздействия). Это многосторонний контракт между государством, инвестором и исполнителем социальной услуги, где оплата осуществляется только после достижения социального эффекта. Проект реализуется полностью за счет средств частных инвесторов. Первый проект социального воздействия называется так: «Повышение образовательных результатов учащихся Республики Саха (Якутия)». Участники — ВЭБ. РФ и правительство Республики Саха (Якутия). Исполнителем проекта определен давний друг Минфина — Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», который осуществит дополнительную подготовку учащихся (в том числе в дистанционной форме), выстроит «индивидуальные образовательные траектории обучающихся», подготовит управленческие команды и педагогов, создаст сетевое взаимодействие школ в муниципальном районе «Хангаласский улус». Ожидается, что за три года все показатели вырастут на 10%. Потом эксперимент Минфин будет масштабировать по стране.

Что это за фасон — пока не видно из-за ушей «парикмахеров». Сбудутся ли планы Силуанова и Минфина или нет? Что еще задумано в финансовом ведомстве? Опишем.