Коронавирус поглотил законодательную ветвь власти в России или не поглотил?
В Совете Федерации вроде бы определили свое оригинальное место в новое для всех время. Благодаря публицистике ИА REGNUM или, возможно, по совпадению с ней, во второй по конституционному перечислению палате Федерального собрания создана рабочая группа, которая займется аудитом действующего законодательства «с учетом опыта борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции». Так сформулировала задачу В. Матвиенко.
Полезная инициатива. Плохо — еще ничего не начав, как это заведено у политиков, расхваливать саму идею, пришедшую в голову. Придавать ей характер национальной идеи, суть которой в том, что «государства, которые, не дожидаясь завершения кризиса (подчеркнуто мною. — А.М.), занимаются всесторонним, глубоким анализом происходящих изменений, прогнозируют будущее и думают об адаптации, в том числе, законодательной, к новым условиям, получат конкурентные преимущества». Хочешь насмешить Всевышнего — расскажи ему о своих планах. Такая задача с переизбытком информации может привести только к одному результату — к параличу анализа, как говорят специалисты.
В Совете Федерации намерены донастроить трудовое законодательство с учетом возможностей цифровых коммуникаций, детально проработать правовое регулирование форм удаленного образования, поискать новые форматы помощи нуждающимся гражданам. Дано поручение обеспечить скорейший переход страны к современным экологическим стандартам, оперативно определить критерии построения единой эффективной публичной власти, усовершенствовать структуру управления системой здравоохранения. Таковы в общих чертах поручения профильным комитетам палаты.
Что здесь не так? В установке. Установка на «донастройку» и «усовершенствование» означает, что всё, что было сделано до сих пор, — структурно и системно верно. И исполнителям не нужно копать глубоко. Надо немного подправить.
На самом деле проблема гораздо серьезнее и масштабнее, если начинать с себя, а не с других. Начинать надо с изменения порядка подготовки и принятия законодательных решений в рамках конституционных предписаний и с учетом особых обстоятельств. Таких, как сегодня. Об этом поговорим в следующей статье.
Сейчас — о стиле и сути поведения законотворцев при принятии решений. Потому что многое из того, что сегодня стало головной болью для управленцев, рукотворное. Результат близорукости, политкорректности и лоялизма законотворцев.
Первое. Принятый депутатами и сенаторами в 2001 году федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», хотя и редактировался в 2016 году с участием того же самого Совета Федерации, что и сегодня, с тем же самым спикером, что и сегодня, оказался совершенно не пригодным для правового регулирования и управления в нынешней «коронавирусной» ситуации, которая, конечно, является чрезвычайной. Потребовались новые управленческие решения. Но законодатели спрятались за спину правительства, которому без году неделя, ожидая от него законопроектных предложений.
Второе. 11 марта прошлого года президент издал указ, как оказалось, на злобу сегодняшнего дня — об основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу. По президентскому указу механизмами реализации государственной политики должно было стать соответствующее законодательство, программы, научно-исследовательская работа и др. Основными участниками национальной системы — органы государственной власти и органы местного самоуправления. Их координацию призвана обеспечить правительственная комиссия по вопросам биологической и химической безопасности Российской Федерации.
Решение в отношении правительственной комиссии не новое. Она существовала и до этого указа. Ее возглавляла Скворцова, бывший министр здравоохранения, теперь — Голикова в ранге вице-премьера. Комиссия должна была обеспечить эффективное госрегулирование сферы биологической безопасности на основе подготовленных ею нормативных правовых актов. Должна была, но не обеспечила, хотя эту же работу ей было предписано провести на основе абсолютно аналогичного указа президента от 4 декабря 2003 г.
Только через 16 лет правительство Медведева и его правительственная комиссия внесли в Госдуму проект закона «О биологической безопасности». 16 лет оказались потерянными для страны, потому что, оказалось, у нас до сих пор, как сказано в пояснительной записке, «отсутствует комплексное регулирование вопросов обеспечения биологической безопасности», хотя биологические угрозы различного рода нарастали и продолжают нарастать. Записка о финансово-экономическом обосновании закона, обычно выполняющая вспомогательно-дежурную функцию, если прочитать внимательно, тоже сообщила о фактической запущенности всего процесса.
Госдума рассмотрела законопроект в первом чтении 21 января 2020 года. Доклад о законопроекте сделал С. Краевой, официальный представитель правительства и заместитель министра здравоохранения Российской Федерации. Ему потребовалось всего полторы минуты, которые он использовал для воспроизводства малопонятных фраз из пояснительной записки. И ни словом не обмолвился о роли этого закона с точки зрения коронавирусной угрозы, которая стала уже очевидна всему миру, но только не докладчику.
Председатель комитета Госдумы по охране здоровья Д. Морозов вместо правительства объяснил депутатам актуальность закона именно с точки зрения коронавирусной угрозы. Цитирую. «Сначала я хочу обратить ваше внимание на то, что всю последнюю неделю мы слышим в СМИ информацию, касающуюся якобы нового вида, или типа, или варианта, коронавируса в Китае, слышим, что большое число заболевших, есть летальные случаи, вчера или сегодня утром появилась информация о гражданине Австралии, который якобы теперь страдает пневмонией, связанной с коронавирусом, — и каждый из нас задаёт себе вопросы: важно это или не важно, опасно или не опасно, значимо или не значимо, что должен делать Минздрав, что должен делать Росздравнадзор, что должен делать Роспотребнадзор, что необходимо делать авиации, как себя вести приграничным областям и многие, многие другие? Вот это и есть в принципе модель (закон. — А.М.), пусть, конечно же, упрощённая, модель комплексности, межведомственного подхода для реализации законодательного и нормативно-правового регулирования в этом сложнейшем вопросе».
В процессе обсуждения законопроекта на пленарном заседании Госдумы выяснилась правительственная точка зрения в отношении инфекционных больниц и, соответственно, лабораторий, занимающихся диагностикой вирусных, бактериальных, паразитарных инфекций и возбудителей. Их общее состояние — неудовлетворительное. «И на днях, — сообщил официальный представитель правительства, — министр здравоохранения поручил подготовить ведомственную программу развития инфекционной службы и лабораторной диагностики». Если бы в Госдуме еще 21 января обратили внимание на эту информацию о неудовлетворительном состоянии инфекционных больниц и лабораторий, связали бы с ней тревожные вести из Уханя и не ограничились междометиями, то руководству страны и регионов сегодня было бы полегче.
Закон о биологической безопасности был принят в первом чтении. До второго чтения дело теперь дойдет после победы над заразой. И если Совет Федерации в первую очередь сосредоточится над поправками к закону о чрезвычайном положении и к данному закону о биологической безопасности, это будет существенный вклад. Нужно соединить отраслевые законодательства, получить единые возможности для проведения мониторинга биологических угроз, создания национального центра мониторинга биологических угроз, государственной информационной системы по обеспечению биологической безопасности и решения этих проблем на всех уровнях власти — федеральном, субъектов, местного самоуправления, организаций и даже граждан, потому что решать эти проблемы разными сегментами эффективно не получается. В десятки законов и в сотни подзаконных актов придется внести корреспондирующие нормы. Если этим не заняться сегодня, то не получится ни в 2021, ни в 2022 году.
Давая поручения комитетам, В. Матвиенко высказалась:
Подобные слова произносятся сейчас многими, но от числа повторений их содержание яснее не становится. Очевидно, что меняется риторика, а не технология управления. Чтобы поменять технологию управления, надо чтобы она была, а не ручной стиль управления. Мы далеко не всё понимаем в сегодняшнем дне, чтобы уже говорить о смене привычного уклада жизни и общения. Он разрушается, а не трансформируется. Мы продолжаем путаться в понятиях и оценках. Инфицированных считаем то заболевшими, то только зараженными. Задаем инфекционистам вопросы про эпидемию, а эпидемиологам — про инфекцию. Что не изменилось? Наша заряженность на похвалу начальства за то, что оно предпринимает «беспрецедентные меры по поддержке граждан и экономики».
Во-первых, меры не беспрецедентные, а как раз наоборот, прецедентные, на ощупь, и поэтому всякий раз уточняются и пополняются в ручном режиме, по мере осмысления ситуации в режиме непрекращающегося мозгового штурма. Ни у кого нет ни третьего глаза, ни серебряной пули, поэтому решения могут быть неточными.
Цена решений велика. Будущее страны зависит от того, какие решения принимаются именно сегодня, какими они окажутся на ближайшей неделе, как они воспринимаются сегодня и будут восприниматься завтра и послезавтра в обществе, как объясняются и разъясняются. С этим — огромные проблемы. Поэтому априори наделять кого бы то ни было из федерального или регионального начальства «божественным» статусом и славословить — это лоялизм и охранительство. Руководство страны вряд ли нуждается в похвальбе снизу или по горизонтали и не слышит её, находясь в круглосуточном круговороте событий, мыслей и статистики. Тут не до политкорректности.
Находящимся на самоизоляции, видно и слышно многое, но не все. Хотелось бы узнать поконкретнее, что полезного для страны в это время удается делать органам публичной власти, как это теперь придется говорить. Особенно — как с их участием создается новая государственная программа развития инфекционной службы и лабораторной диагностики. Пока же вся страна знает, что эта ненаписанная программа конструируется в режиме реального времени и реализуется прямо с колес, а ее прорабом является президент.