Госдума в ходе весенней сессии может рассмотреть законопроект о создании в России единой государственной лоцманской службы. Инициатива вызвала широкий резонанс, один из авторов законопроекта, член комитета Совфеда по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Виктор Павленко в статье для ИА REGNUM разъясняет ключевые аспекты концепции инициативы и приводит контраргументы популистским тезисам.

Лоцманская проводка
Лоцманская проводка
Иван Шилов © ИА REGNUM

На рассмотрении Госдумы находится внесенный группой членов Совета Федерации, в том числе и мной, законопроект, целью которого является создание в России единой государственной лоцманской службы. Лоцманская тема мне близка, так как я представляю в Совете Федерации Архангельск, колыбель государственной лоцманской службы России. Зародилась она там более 400 лет тому назад и с тех пор до начала перестройки была государственной, а лоцманы всегда верой-правдой служили государству российскому и в том приносили присягу…

С 1991 года возникла правовая коллизия, когда по законодательству лоцманскую проводку судов могли осуществлять только государственные лоцманы, а реально с согласия Минтранса России лоцманскую проводку на некоммерческой основе осуществляли негосударственные лоцманские организации, учреждённые лоцманами по системе «Self Employеd Pilot», получившей мировое признание. Например, в Голландии — это «Лоцманская Корпорация Нидерландов», во Франции — это «Профессиональный лоцманский синдикат», в Германии — это «Лоцманское Братство», осуществляющее все лоцманские проводки под контролем федерального правительства, получающего часть лоцманского сбора и обеспечивающего лоцманов средствами доставки и другим оборудованием. Системы «Self Employеd Pilot» различаются по странам, но их объединяет то, что, будучи негосударственными, они не являются «частными», коммерческими в смысле нашего законодательства, их статус закреплен в законе о лоцманской проводке в этих странах, и на основании этого закона они управляются лоцманами.

Позднее лоцманы негосударственных организаций, объединившись в Ассоциацию Морских Лоцманов России, которая учредила в основных портах лоцманские АНО, фактически создали негосударственную некоммерческую лоцманскую службу России, по аналогии с лоцманской корпорацией Нидерландов, одной из самых передовых лоцманских служб Европы. Эта единая система некоммерческих лоцманских организаций успешно обеспечивала более 80% грузооборота морских портов России, но, поскольку была создана явочным порядком, в силу пробелов в законодательстве она была разрушена. Лоцманы обратились в Конституционный суд и выиграли процесс, но воспользовались этой победой вместо лоцманов уже другие, более приспособленные к рынку люди. И даже эту победу лоцманов: Постановление КС РФ от 06/04−2004 № 7-П, бизнес пытается использовать в своих интересах.

Лоцман
Лоцман
Rosmorport.ru

Коллизия

Авторы законопроекта получили много писем поддержки от лоцманов, но за время после внесения законопроекта было также и несколько обращений от частного бизнеса — противников законопроекта. Поэтому, считаю нужным разъяснить некоторые ключевые аспекты концепции законопроекта. Безопасность мореплавания — это целый комплекс мер, в котором лоцманскому обеспечению принадлежит одна из ведущих ролей. Лоцманские службы должны быть стабильны, от них зависит бесперебойная работа портов и экологическая безопасность, а лоцман является лицом, представляющим на борту судна государственный интерес и осуществляющим публичные функции. Форма организации лоцманской деятельности может быть государственной либо некоммерческой, как это есть во всём мире. У нас в стране в этой части получился правовой вакуум, который позволил вторгнуться частному бизнесу в государственную сферу обязанностей, что впоследствии стало причиной большого числа перекосов, в том числе экономических.

В своих обращениях к авторам законопроекта защитники частных лоцманских компаний пишут, что Постановление КС РФ № 7-П вернуло лоцманам частных лоцманских организаций их законное право осуществлять деятельность по лоцманской проводке судов. Однако, как мы знаем, частные лоцманские компании появились только в 2005 году, после принятия этого Постановления, в силу его неисполнения, и никто у них никаких прав не отнимал. Совершенно очевидно, что за 15-летней задержкой исполнения Постановления КС РФ № 7-П стоят лица (не только хозяева частных лоцманских компаний), заинтересованные в коммерческом использовании лоцманского сбора в ущерб обеспечению безопасности мореплавания в портах России, которым правовая неопределённость в регулировании лоцманской деятельности позволяет манипулировать общественным сознанием.

Лоцманы
Лоцманы
Rosmorport.ru

Прибыльность и убыточность

Например, тезис противников законопроекта об убыточности государственной организации и прибыльности частных компаний в сфере обеспечения лоцманских проводок судов легко разъясняется и опровергается примером соседней рыночной Финляндии, где только 10% портов рентабельны. Все лоцманские проводки в режиме естественной монополии, не обращаясь за дотацией к государству, там осуществляет государственное предприятие «Финпайлот», которое перераспределяет часть лоцманского сбора, получаемого в высокорентабельных портах на обеспечение лоцманской проводки в убыточных портах. Что же будет, если гипотетически предположить, что лоцманский сбор в этих 10% портов, как у нас, «оседлают» частные компании с целью извлечения прибыли? А будет то же, что и у нас сейчас: они, конечно, будут прибыльны, но государство вынуждено будет дотировать лоцманскую проводку в убыточные порты.

Конечно, хозяев частных лоцманских компаний, работающих в рентабельном сегменте, устраивает коммерческий подход к лоцманской проводке судов, и они хотели бы сохранить за собой доходный безрисковый бизнес, но государство не может устраивать «предпринимательство» в ущерб интересам национальной безопасности. Именно об этом говорится в Стратегии развития морской деятельности РФ 2030, когда отмечается устаревшая система лоцманского обеспечения в современной России.

Разбалансировка и торможение развития системы лоцманского обеспечения в стране заключается в том, что в силу отсутствия нормативных требований к «лоцманским организациям»: их «оснащенности, численности и квалификации их работников, установленных (Минтрансом) для определенных ст. 86. КТМ РФ целей лоцманской проводки судов» — частные лоцманские компании вышли из-под государственного контроля. При том, что лоцманская проводка без лоцманских организаций в принципе невозможна, они никак не определены в КТМ РФ и только упоминаются в подзаконных актах. В настоящее время Минтранс — «компетентная лоцманская власть» — может контролировать деятельность только подведомственных ему государственных организаций и не может контролировать деятельность частных лоцманских компаний, которые работают в крупнейших, стратегически важных морских портах страны.

Лоцманы Астраханского филиала ФГУП Росморпорт
Лоцманы Астраханского филиала ФГУП Росморпорт
Rosmorport.ru

Практически во всех законах о лоцманской проводке в морских странах сказано об этом обязательстве государства, и базируется оно на Резолюции ИМО А.159 (ЕS.IV). Данная Резолюция ИМО, как и множество других юридических решений международных организаций, касающихся внешней деятельности государства, не является и не может быть императивом, но в конечном счете, опираясь на добровольное согласие участников, она всё же является обязательством государства и обязывает его организовать в своём праве систему лоцманского обслуживания наилучшим образом. Как — наилучшим образом, — это другая, объёмная тема, но уж во всяком случае не обеспечивая доходность небольшого числа хозяев частных лоцманских компаний в рентабельных портах за счёт дотирования государством лоцманского обеспечения в десятках убыточных портов.

Заход в частный порт

Ещё одним популистским тезисом противников законопроекта, защищающих частные лоцманские компании, является утверждение о том, что принятие закона, наделяющего государственного лоцмана правом давать рекомендации капитану частного судна, заходящего в частный порт, где его обслуживают частные стивидорные, частные буксирные, частные бункеровочные и прочие частные компании, нелогично. Тоже с этим не соглашусь.

Во-первых, портовые услуги, обеспечивающие безопасность мореплавания в порту, оказываются государством, по закону (ч. 13 ст. 19 № 261-ФЗ) они называются портовыми сборами и так же по закону (ч. 5 ст. 19) регулируются как естественные монополии. Только лоцманские услуги на конкурентной основе оказываются частными компаниями, чего в России до 2005 года не было за всю историю. Возвращение государственности в лоцманское дело — это исторически и профессионально необходимое действие.

Лоцманский катер подходит к судну
Лоцманский катер подходит к судну
Rosmorport.ru

Во-вторых, во многих морских странах мира, в том числе Европейских, как например Швеции, Норвегии, Финляндии, Греции — странах с давними традициями рыночной экономики и частной собственности, государственные лоцманы водят частные суда в частные порты без какого-либо ущерба во славу этой рыночной экономики. Во всех морских странах лоцманы проводят суда как работники организаций публичного интереса, и нигде нет частных (в нашем понимании) лоцманских компаний, хозяева которых могут использовать лоцманский сбор на цели, не связанные с лоцманской проводкой.

Арктика

Кроме того, есть ещё один важнейший аспект лоцманского обслуживания, который невозможно решить в действующей системе лоцманского законодательства, вернее, в её отсутствие — это лоцманское обеспечение судов в нашем арктическом регионе, где морской транспорт является безальтернативным видом транспорта для вновь строящихся портов и жизнеобеспечения районов Крайнего Севера. Несмотря на огромную важность Северного морского пути и уязвимость зоны арктического судоходства, в нарушение Международных договоров, ратифицированных Россией, до настоящего времени не решена задача формирования нормативной правой базы обеспечения ледовых лоцманских проводок, соответствующей интересам национальной безопасности России.

Виктор Павленко
Виктор Павленко
Council.gov.ru

Почему не опыт Нидерландов

Свобода предпринимательства в лоцманском деле, как она декларируется противниками на основе ГК РФ, позволяет им спекулировать ясно выраженными в Кодексе торгового мореплавания РФ (КТМ) целями лоцманской проводки, обращая в свой доход лоцманский сбор, предназначенный для развития и стабильности лоцманской функции. Возвращение именно лоцманам права на работу в созданных ими организациях, как это было в исторический период с 1991 по 2001 год, когда все негосударственные лоцманские организации были некоммерческими, требует огромной правовой работы, как, например, в Нидерландах, и вряд ли это сейчас возможно. А в таких условиях организовать стабильное качественное лоцманское обслуживание во всех морских портах России, в том числе убыточных, и обеспечить социальную защищённость лоцманов, профессионалов высокого класса, можно, только создав государственную лоцманскую организацию.

Читайте также: Законопроект о лоцманском обеспечении мореплавания снова внесен в Госдуму