Из всего того, что внесено президентом в качестве поправок в Конституцию, самое труднопредсказуемое, с точки зрения правовых, политических, лингвистических, организационных и всех других последствий — это имплантация в текст Основного закона термина «единая система публичной власти».

Амброджо Лоренцетти. Аллегория доброго правления. Фреска, деталь. 1337-1339
Амброджо Лоренцетти. Аллегория доброго правления. Фреска, деталь. 1337-1339

На недавнем совещании В. Путина с членами рабочей группы по поправкам в Конституцию об этом термине не говорилось вовсе. Всем всё понятно. Первый класс, вторая четверть. Поэтому, видимо, сохранится предложенная запись: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

Фраза эта не только громоздкая, но и сложно понимаемая, и противоречивая. Лучше было бы написать: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти образуют общественно-государственную структуру власти в Российской Федерации». Это предложение может показаться занудством, так как и без неё мысль президента ясна и понятна на уровне здравого смысла. И еще ниже. Замысел президента очевиден: сверху донизу все элементы власти должны работать слажено и в интересах народа. Это так, но конституционные тексты не пишутся на уровне здравого смысла. К сожалению или к счастью.

В Великобритании или Израиле вообще конституций нет. У нас есть. Рано или поздно придется объясниться, чем «народовластие» отличается от «публичной власти». В 90-х годах, когда вводили понятие «экономика страны» вместо «народного хозяйства», хотели побыстрее стряхнуть советские оковы с продвинутого рыночного сознания. Теперь-то что? Какое такое новое явление, какое такое состояние межвластных отношений будет лучше объяснимо и понимаемо с помощью нового конституционного понятия «публичная власть», и кто является субъектом этой власти?

Леонид Соломаткин. Губернаторша, входящая в церковь (фрагмент). 1864
Леонид Соломаткин. Губернаторша, входящая в церковь (фрагмент). 1864

Фразы о том, что публичная власть как явление в отечественной науке известно давно, — абсолютно лукавые, хотя и распространены во многих юридических, социологических и политологических исследованиях. Это общепринятая исследовательская отмазка, предшествующая выводу о том, что тот, кто первым стал использовать это понятие для объяснения явления, тот и становится первооткрывателем. Так что придется ждать разъяснений. Пока их нет.

Далее. Если органы государственной власти и местного самоуправления входят в некую систему, а не образуют эту систему, значит, в эту систему входит еще что-то, такое же равнозначное? Что именно? Ведь считать законы Российской Федерации тоже входящими в систему власти, а не инструментом власти (производным власти, результатом власти) нельзя. Так мы запутаем всё окончательно. Это бездоказательно даже в теоретизировании.

Чем единая система публичной власти отличается от просто системы публичной власти? Единство элементов какой-либо системы — это уже и есть внутренняя характеристика самой системы в её собранном виде. Элементы, принадлежащие системе, естественно, называются системными. Системность элементов как их характеристика означает, что они непременно взаимодействуют друг с другом, иначе это не система, а мешок с картошкой, завязанный бечевкой.

Итак, единая система — это и масло масляное, и тупиковость мысли. А каким образом войдут в единую систему публичной власти три элемента государственной власти, действующие самостоятельно и раздельно: законодательная, исполнительная, судебная ветви? Это тоже сложные системы, образующие всю систему государственной власти. Или почти всю систему, так как Генеральная прокуратура или Центральная избирательная комиссия как бы тоже элементы системы, но и как бы нет. Конституция на этот счет еще не высказалась.

Андрей Устинов. Мирная марсомания (Городничий, изображающий себя на параде)
Андрей Устинов. Мирная марсомания (Городничий, изображающий себя на параде)

Не для конституционного текста лингвистическая запись о том, что органы власти и самоуправления взаимодействуют «для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Про интересы населения и так уже сказано и в преамбуле, и во всем тексте Основного закона. Преамбула тем еще важна, что избавляет от целеполагающих повторов дальнейший текст. Читай любую новеллу и мысленно сверяй с преамбулой.

Желание написать нечто типа единой системы публичной власти понятно. Повторюсь, что лучше бы написать «Органы местного самоуправления и органы государственной власти образуют общественно-государственную структуру власти в Российской Федерации». Возможно, президента убедили, что без конституционной материализации теоретической модели «единой системы публичной власти» никакие теоретические узлы распутать не удастся, чтобы решить практические задачи. Ведь нужно обеспечить высокие стандарты жизни, равные возможности для каждого человека, причём на всей территории страны. Этому мешает правовой разрыв между государственным и муниципальным уровнями власти, разделённость полномочий. Общие для всех граждан права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному. Это несправедливо по отношению к человеку и несёт прямую угрозу нашему обществу и целостности страны. Всё это правильно сказано президентом. Но сама по себе новая конституционная фраза про единую систему, в которой все элементы взаимодействуют, не превратит мешок с картошкой в систему, какой веревкой его ни завязывай. Поэтому остаётся дождаться не столько исправления Конституции, сколько того, как президентские мысли реализуются в федеральном законодательстве знатоками «единой системы публичной власти».

Владимир Маковский. Секрет (фрагмент). 1884
Владимир Маковский. Секрет (фрагмент). 1884

Очевидно, что, так или иначе, какой-то политико-административный зонтик обязательно появится над муниципальными органами власти и управления. Если вернуться на пару месяцев назад, обобщить наиболее часто встречавшуюся до президентских поправок оценку юристов, политологов и социологов, то она такова: специалисты считали, что уж чего-чего, но «публичной власти» как конституционного термина не появится. Всё обойдется полным встраиванием местного самоуправления в государственную вертикаль. Эксперты ошиблись и в первом, и во втором подходе. Предложенные президентом поправки в Конституцию включают сам термин в сослагательном наклонении, но не подчиняют местную власть органам государства, не предполагают появления местного уровня государственной власти. Однако создать из органов госвласти и самоуправления систему единой власти без ущемления интересов и прав муниципалитетов не получится. Придётся делиться. Должна произойти политическая децентрализация, передача вниз властно-правовых полномочий. Должна произойти административная, управленческая децентрализация. Иначе получится двоевластие или безвластие.

Об асимметричности того, что называется единой системой публичной власти, моделируемой конституционными поправками, говорит поправка, что местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение.

В чем асимметричность и внесистемность этой поправки? Муниципалитеты вначале вынуждаются понести расходы и лишь затем получить компенсацию в результате их выполнения. По-другому прочитать запись невозможно. С другой стороны, возникает надежда на то, что местная власть получит источники доходов или финансовые ресурсы в объеме, соразмерном новым публичным функциям и полномочиям. В законодательстве появится толкование, что это за новые публичные функции и полномочия.

Ювеналий Коровин. Лука Лукич, Артемий Филиппович и Аммос Федорович
Ювеналий Коровин. Лука Лукич, Артемий Филиппович и Аммос Федорович

Выступая перед членами рабочей группы, В. Путин подтвердил, что оптимальной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации еще нет. Она будет создаваться вначале на теоретическом уровне в форме проектов федеральных законов. Ясно, что в местном самоуправлении усиливаются государственные черты и ослабляются общественные. Тем не менее процесс огосударствления местного самоуправления может парадоксальным образом повысить эффективность муниципальной власти, а не только ввести ее в вертикаль государственной власти на основе подчинения. Это сложно, но теоретически возможно, если:

  • будет четко сформулирована компетенция;
  • будут сформированы источники финансирования функций и полномочий;
  • разовьются институты гражданского общества в форме местных отделений политических партий;
  • интересы населения конкретной территории будут адекватно отражаться в деятельности местных органов власти.

А это и есть главная задача построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Предшествующий тридцатилетний этап развития «публичной власти» характеризовался тенденцией к децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Оказалось, что по объективным и субъективным причинам за 27 конституционных лет местное самоуправление так и не усвоило (освоило, присвоило и пр.) такие общественные характеристики, как самоорганизация, саморегуляция и самоконтроль. Права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения его никто не лишал, но ресурсных возможностей тоже никто не добавил. Теперь предстоит переход на административную модель взаимоотношений. Возможно, лишь после его завершения и сложится будущая модель российского местного самоуправления в его проверенной новой практикой форме.