Смешно, но не смеётся. Оказывается, что лишение кого бы то ни было с позором ученого звания — это не очистка науки от пройдох, а государственная услуга, предоставляемая государством проходимцу. Так наше развившееся в тысячах бумаг правовое государство описывает в своих правилах реальную жизненную ситуацию и создает даже административный регламент реализации этой государственной услуги. Присвоение ученых званий тоже является государственной услугой, что, конечно, не подходит для объяснения взаимоотношений государства и научного сообщества. Но с натяжкой скажем: это ученый фактически оказывает обществу и государству общественно и государственно значимую услугу своим научным творчеством и тем, что он в своей стране и для своей страны, а не за рубежом, готовит научную смену и продолжает научную школу. Может, и поэтому у нас такие проблемы в этой сфере, что мы так законодательно мыслим, и закон о науке написать никак не удается, пока наука относится к сфере услуг.

Три толстяка
Три толстяка
Иван Шилов © ИА REGNUM

Регистрация лекарств тоже считается государственной услугой, а не «услугой» от разработчиков препарата, в котором остро нуждаются люди. Наверное, поэтому доля патентов, действующих в Российской Федерации, от общего числа мировых составляет всего 7,7% (в мире зарегистрировано около 210 тысяч действующих патентов на лекарственные препараты). На долю лекарственных препаратов, предназначенных для лечения онкологических заболеваний, приходится 11,4% патентов. Доля аналогичных патентов, действующих в Российской Федерации, составляет 5,6%.

Услугой, оказывается, за которой люди десятилетиями ходят или даже бегают, является признание жилого помещения непригодным для проживания или признание многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. И теперь нам с гордостью сообщают, что такого жилья становится поменьше, хотя в стране с такими недрами его не должно быть вовсе. То есть услуг по признанию жилья непригодным для проживания оказывается гражданам всё больше и больше, и они становятся всё качественнее и качественнее.

Леонид Соломаткин. Пирушка дельцов.1880
Леонид Соломаткин. Пирушка дельцов.1880

В Министерстве транспорта существует административный регламент «предоставления государственной услуги по принятию решения о закрытии железнодорожных путей общего пользования». Государственной услугой считается выдача разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (за исключением радиоактивных веществ), находящимися на объектах хозяйственной и иной деятельности. Результатом оказания государственной услуги по регистрации и постановке на учет безработных граждан является проверка отсутствия трудовой деятельности услугополучателя.

То, что подвижнический труд учителей и врачей тоже числится как государственная услуга, унижает профессиональное и человеческое достоинство. Вслух это выражение предпочитают публично не использовать, особенно когда депутаты и министры приходят в школу или заезжают в больницы. Пытаются говорить возвышенно — «Учитель, перед именем твоим позволь смиренно преклонить колени!».

Всего два слова — «государственная услуга», а сколько бед натворили, когда их соединили вместе и поместили в законодательство. Попытки втолковать законодателям, что у услуги, даже если приставить к ней понятие государственная, не образуется ни содержательных, ни возвышающих ее значений, до сих пор не удаются. Потому что у нас с законотворцами разный язык. Люди живут здравым смыслом. Правовики — по форме русским языком, по содержанию — своим, канцеляритным, птичьим. Законов на этом жаргоне уже так много, что их перестали узнавать в лицо. Понятие государственной услуги стало фундаментом для описания правил всего государственного строительства, а не только административного законодательства. Неразличимое снаружи государственной гражданской службы, оно окончательно запутало госаппарат и муниципалитеты, погрузило всех в бесконечный круговорот бумаг, оцифровать который не удастся никогда.

В государственный обиход понятие государственной услуги вошло в начале двухтысячных годов, когда по итогам гладкобумажной административной реформы у всех без исключения министерств и федеральных ведомств появились три одинаковые функции:

— нормативно-правовое регулирование управляемой отрасли (сферы деятельности);

— оказание государственных услуг;

— управление государственным имуществом.

Питер Брейгель Младший. Сборщик налогов
Питер Брейгель Младший. Сборщик налогов

Первую и третью функцию обеспечивают своей работой сотрудники ведомств за зарплату, а вот функция оказания министерством государственных услуг обходится государству всё дороже и дороже. В 2020 году ведомства получили на её осуществление в два раза больше средств, чем десять лет назад: 16,2 трлн рублей. Шестнадцать триллионов рублей. Эта функция не только бесконечна, но и бездонна, но её же не сократишь. Поэтому в 2010 году начали срочно искать выход, и вместо реконструкции функций стали реформировать принципы бюджетирования этих функций. Поменяли финансирование по принципу «от достигнутого», «от израсходованного в предшествующем году» на программно-целевой принцип. Ведомства срочно заставили придумывать себе цели и задачи, а затем принудили защищать в Минфине будущие объемы финансирования применительно к придуманным целям и задачам. Конечно, это был шаг вперед, так как появились не только процессные, но и целевые ориентиры. И если реформа двухтысячных годов привела к лаконичной и по-своему красивой, но бесполезной правовой унификации и стандартизации ведомственных функций, к сведению их к трем обобщающим, то появление публичных обязательств в виде миссий, целей и задач министерств наполнило смыслом и перспективным содержанием их деятельность.

В конечном счете такой подход мог бы дать ответ на простой вопрос: сколько же стоят конкретные государственные услуги конкретного министерства, сколько будут стоить, какова разница и почему. И если определить перечень, стоимость услуг, предоставляемых ведомством, оцифровать их, то получится критерий рублевой ценности министра и его министерства для государства и народа. Корректируемый по инфляции. И чем дешевле для налогоплательщиков всё это обходилось, тем эффективнее была бы работа. Иного практического смысла в канцеляритной унификации функций ведомств и бюрократического и сведения их к понятию государственных услуг, как представляется, нет. И таково содержание термина оптимизация, к слову: делать то же, что и раньше, но за меньшие деньги.

Но этого не произойдет никогда. С течением времени понятие государственных услуг исчерпало весь свой замысел. Как, например, метростанция Маяковская, что расположена в столице рядом с музеем В. Маяковского. Или театр Ленком, газета «МК» и так далее. Сначала федеральный закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг прописал, что государственная услуга — деятельность по реализации функций органа власти, которая осуществляется по запросам заявителей. Так государственная услуга министерства приобрела свое новое значение — по запросам заявителей, после чего со временем исчезло так и неопознанное прежнее. Восемь лет назад правительство задумало создать единый ресурс всех государственных услуг, но так и не смогло этого сделать, потому что запуталось в определении понятия государственных услуг. Решили так: услуга — это и есть функция, а функция — это и есть услуга. И правительственное постановление №861 утвердило положение (по принципу два в одном) о федеральном реестре государственных и муниципальных услуг (функций).

Николай Васильевич Неврев. Чиновник 1888
Николай Васильевич Неврев. Чиновник 1888

Если внимательно почитать все правоустанавливающие документы, связанные с этим реестром, то окажется, что внутри услуг (функций) есть еще один их вид — итоговый результат оказания услуги (формирующие итоговый результат исполнения функции). Почти цитирую: если предоставление государственной услуги (исполнение государственной функции) не может быть исполнено (предоставлено) одним субъектом услуги (функции): федеральным органом исполнительной власти, государственной корпорацией, органом государственного внебюджетного фонда, а только вместе с другим субъектом (федеральным органом исполнительной власти, государственной корпорацией, органом государственного внебюджетного фонда), то в реестр как свою заслугу эту услугу записывает тот субъект, который предоставляет заявителю итоговый результат оказания услуги (формирует итоговый результат исполнения функции). Вопрос о том, что же это за министерство, которое не может самостоятельно предоставить услугу, ради исполнения которой оно и создано, риторический. Как и вопрос о том, сколько стоит такая сопряженная услуга. Не посчитаешь. Даже если кто-то додумается написать административный регламент или административную процедуру предоставления такой сложносочиненной услуги.

Не все желающие могут ознакомиться с федеральным реестром: доступ имеют только зарегистрированные пользователи, ответственные за внесение сведений в реестр и имеющие электронно-цифровой ключ, полученный в определенном порядке. Это бумажное государство в государстве. Административные органы субъектов РФ создали свои региональные реестры государственных и муниципальных услуг, а также местные веб-порталы госуслуг. В каждой области назначены структурные подразделения, ответственные за формирование перечня. Публикуемая информация каждый раз проверяется уполномоченным лицом на соответствие ее нормативным правовым актам. После внесения услуги (функции) в федеральный или региональный реестр, она должна быть перенесена на портал государственных услуг в течение трех дней. Для того, чтобы госуслуга (функция) дошла до потребителя, законодательно требуется создать десятки тысяч документов, которые называются административными регламентами. Федерального реестра административных регламентов пока нет, поэтому фантазий на тему их создания — море. Помимо административных регламентов тех государственных услуг, о которых речь шла в начале статьи, есть регламент по предоставлению государственной услуги по согласованию нормативно-методических документов по организации деятельности; по лицензированию; по оформлению и выдаче удостоверений; выдаче разрешений на выбросы; по контролю за оборотом оружия и так до бесконечности.

Появление административных регламентов породило еще один особый вид государственных услуг — по признанию кандидатами и докторами наук тех, кто выполнил общественно значимые научные исследования на тему государственных услуг, регламентов и пр. Появилась докторская диссертация, рассматривающая услугу не как синоним функции, как считают в правительстве, а как порождение самой функции. Множатся диссертации по анализу и систематизации уже сотворенных чиновниками административных регламентов органов исполнительной власти, придуманных ими административных процедур, по выделению особенностей административных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга. Анализируются различные виды административных регламентов по родовому предмету для классификации по юридическим свойствам, по степени обобщенности, по направленности административных процедур. Переход к электронной форме оказания услуг создал пространство для заработка тех, кто требует финансирования для создания технических платформ, «упрощающих процедуры взаимодействия общества и государства с использованием информационных и телекоммуникационных технологий», но усложняющих для руководителей процесс понимания нововведений.

Василий Григорьевич Перов. Молодой чиновник производит впечатление на родителей невесты
Василий Григорьевич Перов. Молодой чиновник производит впечатление на родителей невесты

Рождается новая подотрасль управления под названием «система исполнения регламентов» (СИР). В области математического моделирования разрабатывается метод моделирования совместно выполняемых административных регламентов на языке схем радикалов, чтобы описать весь процесс моделирования в единой среде радикалов. В ведомствах перестали обращать внимание на госуслуги как свою единственную содержательную функцию в строгом соответствии с тем, как она правоустановлена. В результате перечень государственных услуг Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации свелся всего к пяти: рассмотрению разногласий по широкому кругу вопросов; ведению реестра организаций, проводящих специальную оценку условий труда; аттестацию на право такой оценки и выдаче сертификата; проведению медико-социальной экспертизы; аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда. Однако сферы деятельности, в которой Минтруд обязан оказывать государственные услуги (по правительственному положению о нем), описываются гораздо шире. Это сферы демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы, социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов и проведения медико-социальной экспертизы. Логично предположить, что, действуя в этих сферах, Минтруд фактически выходит за правовые пределы, не обозначая свои действия как госуслуги и выстраивая их на основе административных регламентов.

В нашем законодательстве всё сделано для того, чтобы его не понимали люди на уровне здравого смысла. Легче в школе изучить тысячелетнюю историю страны и государства, выучить наизусть Л. Толстого с его многостраничными предложениями, чем освоить язык законодательных жрецов. Потому что их цель — миновать частности и унифицировать жизнь, названную общественными отношениями. Их задача — придумать правовые тексты и правила вне времени и пространства, предназначенные неограниченному кругу лиц, хотя в зарубежной юридической практике, в том числе в международном праве, есть и другие подходы, и по-другому написанные законы, и есть страны, в которых живут люди в условиях состоявшегося, а не вечно строящегося правового государства. Не хуже нашего.

В результате «унификации и стандартизации» вычеркнуто из жизни и перешло в узковедомственное использование такое понятие, как дипломатическая служба. Желание принять федеральный закон о работе в системе внешних сношений как о дипломатической службе оказалось тщетным. Попыток предпринималось много, но в результате принят закон об особенностях государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел. Взяли и оскорбили целые поколения дипломатов, жизнь свою положившую за Отечество. Перечеркнули историю дипломатической службы за все столетия ее существования. Так же поступили и с учителями и врачами, обозвав их выдающуюся историческую миссию по-рыночному — услугой. При таком подходе к сути государственной службы А. Грибоедова не приняли бы в законотворцы. Его концепция — «служить бы рад, прислуживаться тошно» — лишняя в правовом государстве, которое строится.

Рембрандт. Синдики
Рембрандт. Синдики

А как увлекательно всё начиналось в двухтысячных: всего три функции у любого министерства и ведомства. По два заместителя у министра, и это — максимум. К чему пришли? К необходимости срочного устранения сверхизбыточных административных процедур и существенного сокращения государственного аппарата. Сокращение числа сотрудников без сокращения функций — фикция чистой воды. Коррупция залезает в чиновничество через пространство государственных функций. Сокращение чиновников лишь теоретически уменьшает возможности для извлечения административной ренты, а на практике лишь увеличивает их за счет субъективного и искусственного усложнения административного процесса. Поэтому первый шаг на пути сокращения функций — устранение из законодательства и из взаимоотношений граждан и их государства таких лукавых посредников, укрываемых словосочетанием «государственные услуги». Чем меньше в законодательстве будет птичьего языка, тем реже в оценке труда публично услужливых служащих будет звучать ненормативная лексика.