Медведев: к реализации нацпроектов административно готовы. Это как?
На этот раз Д. Медведев, председатель правительства Российской Федерации, устоял перед привычным соблазном выдать желаемое за фактическое и рапортовать об успешном старте исполнения майского (2018 года) указа президента. Возможно, по договоренности с В. Путиным планирование процесса реализации указа растянулось. Оно продолжалось весь прошедший год, нарушая установленные сроки и последовательность действий, и вроде бы близко к финишу.
В 2012 году Д. Медведев поступил иначе. Задачи, сформулированные в майских указах того года, он представил как продолжение им же начатой с В. Путиным истории, как естественный ход событий, хотя и с новыми показателями. В его первом правительственном отчете в Государственной думе в апреле 2013 года майские указы вообще оказались на системообразующей периферии. Были, правда, упомянуты пару раз. Однако уже через два-три года, и чем меньше времени оставалось до контрольного срока, федеральная исполнительная власть и высшие должностные лица в субъектах Российской Федерации оказались под нешуточным напряжением и получили кремлевское ускорение. Время спрессовалось, ресурсов стало катастрофически не хватать. В поиске способов решения задач и достижения показателей, установленных в тех майских указах, стали придумываться новые слова про оптимизацию, не употреблявшиеся в 2012—2013 году, срочно изыскивались резервы. Регионы залезли в многомиллиардные кредитные долги в коммерческих банках, скрыв это от Москвы, а кое-где и просто стали врать.
В итоге к завершению срока предыдущих президентских полномочий В. Путина,
У современного президентского указа №204 стартовая судьба сложилась по-иному. Необходимые поручения были розданы, формулировки целей и задач быстро освоены и цитировались с трибун и в медиа, были на слуху и в центре внимания правительства и субъектов Российской Федерации, а также палат Федерального собрания и региональных органов законодательной и представительной власти. Правительство смогло уложиться в предписанный срок в отношении двух позиций. В конце сентября оно одобрило основные направления своей деятельности на период до 2024 года и согласовало не только прогноз социально-экономического развития страны до 2024 года, но и трёхлетний прогноз, который стал основой для формирования бюджета.
Несмотря на министерскую штурмовщину и круглосуточную аппаратную запарку, сроки исполнения остальных поручений оказались сорванными. До 1 октября Д. Медведеву нужно было обеспечить либо разработку, либо корректировку национальных проектов (программ) по 12 направлениям и представить их президенту и членам его совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Что значит — представить? Это означает только одно: к этому сроку проекты должны быть готовы к президентскому одобрению и выйти за пределы кабинетов.
Дата 1 октября определена не случайно (от неё традиционно отсчитывается федеральный законодательный бюджетный процесс). Однако к этому времени в президентский совет были направлены лишь паспорта национальных проектов, а не их полноценные тексты по всем 12 направлениям. До разработки или корректировки каких-либо программ, упомянутых в указе, дело так и не дошло. В правительстве лукавили, что паспорта «укрупнённо отразили мероприятия по достижению поставленных в указе национальных целей и целевых показателей».
Государственная дума в процессе принятия закона о федеральном бюджете на 2019−2021 годы оказалась в безвыходном положении. Бюджет надо было принимать, расходы утверждать, а как и куда конкретно и детально будут направляться бюджетные ассигнования, депутатам сообщено не было, о чём многие из них публично и возмущенно говорили. Руководству Госдумы пришлось выправлять ситуацию многочисленными «круглыми столами», парламентскими слушаниями, расширенными заседаниями профильных комитетов, собеседованиями с министрами.
Далее. Правительству Российской Федерации на основе стратегии пространственного развития Российской Федерации поручалось разработать с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и тоже до 1 октября 2018 г. утвердить комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, предусматривающий обеспечение в 2024 год.
Комплексный план был утвержден вовремя, 30 сентября, но стратегия пространственного развития Российской Федерации, которая должна была ему концептуально и фактически предшествовать, так и не появилась. Ее неофициальные проекты вызывали в экспертном сообществе бурю возмущений и критику Совета Федерации. Поэтому критериев того, насколько инфраструктурный план комплексен и системен, а магистральная инфраструктура будет расширяться в стратегически верном направлении для страны, пока нет. Есть показатели плана, но критериев — нет.
План не рассматривался на заседании правительства, а был утвержден распоряжением № 2101-р, подписанным премьером. При необходимости, как распорядился Д. Медведев, в двухнедельный срок после утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года надо будет рассмотреть предложения по корректировке этого плана. Тогда и появятся критерии. Может быть.
Планирование в системе российского госуправления по принципу от общего к частному теоретически и методологически оправдано. Из этой логики исходили и разработчики закона о государственном стратегическом планировании, и помощники президента при подготовке майского указа. Но наша действительность пока опровергает эту проектировочную логику. Всегда не хватает ни времени, ни фантазии, ни чего-то ещё, а то, что есть, сверхизбыточно. Закон о государственном стратегическом планировании принят, но так и не заработал.
Сотням и тысячам уже разработанных доктрин, концепций, стратегий разного уровня, от федеральных до муниципальных, уготована судьба быть выброшенными в корзину для бумаг или подвергнуться серьезной переработке, что концептуально бессмысленно. Созданные документы не учитывают и не могли учитывать национальные цели развития Российской Федерации, определенные в мае 2018 года президентом России.
Российская управленческая практика — возьмите её любой исторический отрезок — всегда оказывалась разноаспектнее и детальнее любой изначальной модели, пытающейся её теоретически предварить и предвосхитить. Так, ровно десять лет назад правительство утвердило Концепцию долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года.
Тогда считалось, что Россия уже восстановила статус мощной экономической державы. Экономика надёжно защищена от внешних шоковых воздействий. В стране не нужно ничего создавать заново, а в процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, происходит их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода. На повестке дня стояла задача повышения эффективности деятельности всех созданных институтов.
Уверенно сообщалось, что обобщающий показатель уровня жизни — валовой внутренний продукт на душу населения по паритету покупательной способности увеличится до более чем 30 тыс. долларов США к 2020 году. Минимальный размер оплаты труда окажется на уровне 20−23 тысяч рублей. Инфляция не превысит 3−3,5 процентов.
Россия к 2020 году превратится в страну с отсутствием ветхого и аварийного жилищного фонда. Средний уровень износа жилого фонда и коммунальной инфраструктуры снизится до нормативного уровня. Жилищный фонд будет приведен к состоянию, отвечающему современным условиям энергоэффективности, экологии, а также потребностям отдельных групп граждан (многодетные семьи, пожилые люди, инвалиды и т.д.).
Доля граждан, имеющих возможность с помощью собственных и заемных средств приобрести или снять необходимое жилье на рынке, построить индивидуальное жилье, вырастет до 60 процентов. Средняя обеспеченность жильем составит 25—27 кв. м общей площади на человека в 2015 году и 28—35 кв. м — к 2020 году. Объем ввода жилья вырастет до 140—150 млн. кв. м.
Расходы на образование за счет государственных и частных источников составят 6,5—7 процентов валового внутреннего продукта, на здравоохранение — 6,7—7 процентов, что обеспечит опережающее развитие человеческого потенциала.
В России сформируется общество, основанное на доверии и ответственности, включая доверие населения к государственным и частным экономическим институтам. Значительно снизится социальная поляризация.
Винить кого бы то ни было в том, что этим планам не суждено было сбыться, неправильно. Мы-коллективное пока не Брюс всемогущий.
Хуже поиска ответа на вопрос «кто виноват?» оправдывать свою маломощность, интеллектуальную и материальную, внешними обстоятельствами, высшими силами, тяжелым наследием и пр. Надо сделать выводы, перестать полагаться на чиновничьи прогнозные расчеты, предоставить эту функцию РАН и академическим госбюджетными институтам, начать постепенный переход, в том числе по смене режима ручного управления.
На этом этапе надо бы уменьшить степень публичности, перевести весь разговор с исполнителями в предметную плоскость, не провоцировать показуху, неуместную политкорректность и даже лизоблюдство. То есть не так, как в самом конце 2018 года прошло заседание президиума Совета по национальным проектам под председательством премьера. В режиме видеоконференции к заседанию были подключены губернаторы. Стенограмма заседания опубликована на правительственном сайте.
Всё прошло по сценарию и по регламенту. По каждому нацпроекту кратко выступил вначале министр-куратор, а затем один-два определенных на тему губернатора. Некоторым губернаторам не повезло с распределением тем, поэтому они еле-еле вымучили хоть какие-то предложения в адрес федерального центра.
Начинали с дифирамбов курирующим вице-премьерам и министрам, сообщили о своей готовности к работе, хотя финальных версий нацпроектов никто не видел, и кое о чем попросили.
Первый же выступающий губернатор в рамках проекта «Образование» стал рассуждать о важности и нужности создания для небольших районов типовых объектов, которые бы включали и школу, и, возможно, спортивное учреждение, библиотечное, и, может быть, даже медицинское (очевидно, речь шла об архитектурно-строительном проекте типового здания, которое бы на одном фундаменте соединило детей и взрослых, больных и физкультурников. И всё это со словами — возможно, может быть…).
Это было первое губернаторское выступление и первое прозвучавшее предложение. Оно очень увлекло Д. Медведева. Ничьё другое предложение он так подробно не комментировал, как это. Премьер даже посетовал на то, что уже лет десять всем «талдычил» о необходимости разработки проектов т.н. повторного применения, а воз и ныне там. Посетовал на нерадивость, в том числе ушедших министров. Раздал поручения. На действительно существенные просьбы — включить ремонты школьных и детсадовских учреждений в нацпроекты, так как только новые здания строить далеко не всегда нужно, отреагировал так — это отдельный вопрос и непростая история.
Конечно, непростая история, но для того и совещание, чтобы найти какое-то решение, если вопрос поставлен правильно. Либо не тратить время на малозначимые вещи. Ведь сюжет про однофундаментное сооружение, прямо скажем, не сюжет, а сюжетец и для председателя правительства Российской Федерации, и для высших должностных лиц субъекта Российской Федерации. На минуточку — расходы федерального бюджета на нацпроекты составят 5,7 трлн рублей!
Речь шла о нацпроекте «Образование», но губернатор говорил об одном, а куратор — совсем о другом.
Министр просвещения О. Васильева на своём весьма оригинальном языке, уместном в канцелярских текстах, но не устной речи, заявила, что приступая к «полномасштабной реализации нацпроекта», до 7 мая 2019 года еще надо провести подготовительную работу по «формированию целевых моделей по ключевым мероприятиям нацпроекта для последующего закрепления в актах Минпросвещения, Минобрнауки в целях достижения на всей территории России результатов на основе единых минимальных требований и принципов».
Приведу еще одну крупную цитату из речи О. Васильевой, как пример того, чего не стоило бы тиражировать в системе, управляемой ею. Подчеркну кое-что. «У нас есть показатель, характеризующий долю детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных программой допобразования, который является одним из определяющих для достижения ключевой цели национального проекта, а именно: воспитание, гармоничная развитость, социальная ответственность личности ребёнка. Учитывая технические сложности агрегации информации, связанные с составлением системы статистического учёта во вновь образованном министерстве, а также попытки преодолеть риски задвоения информации о детях, посещающих одновременно несколько организаций допобразования либо осваивающих несколько образовательных программ, просим решением президиума определить Росстат координатором по сбору и расчёту данного показателя на переходный период до 2021 года. Объективность оценки позитивных эффектов от реализации национального проекта — залог его успешного внедрения в интересах граждан России».
Ни в царской, ни в советской, ни в постсоветской России еще не было такого министра просвещения с таким своеобразным и по-своему колоритным языком и формой изложения мыслей. Но вряд ли полезна для страны её инициатива разработать и утвердить в первом квартале 2019 года методику расчёта показателей по вхождению Российской Федерации в десятку ведущих стран мира по качеству общего образования. Министр собирается представить отечественный способ вычисления победы на мировом чемпионате по образованности.
Других проблем в будущей реализации национального проекта «Образование» министр не видит.
Есть ли трудноразрешимые вопросы с другими нацпроектами? Об этом поговорим в дальнейшем, поскольку и Гайдаровский форум, только что завершившийся в Москве, и будущий февральский сочинский инвестиционный форум с участием Д. Медведева тоже тематически связаны с нацпроектами.
Главный вывод, который сделал председатель правительства на заседании президиума Совета при президенте Российской Федерации по стратегическому планированию и национальным проектам, таков: «Готовность полная. Дальше мы уже к этим вопросам возвращаться не будем — состояния готовности. Подчёркиваю: готовности административной, конечно».
Осталось понять: что такое административная готовность, потому что по состоянию на 17 января 2019 года финальных версий нацпроектов еще не было. В этом должна помочь разобраться дискуссия на Гайдаровском форуме между А. Силуановым, С. Собяниным и А. Кудриным.