Новое правительство: как не выйти из 2 сосен и из 3 букв сделать 4 ошибки
Исчо. Так некоторые произносят слово «ещё».
Так Д. Медведев читает Основной закон.
Сославшись на статью 112 Конституции, он представил В. Путину предложения по структуре правительства.
С чего он решил, что статья 112 Конституции Российской Федерации предписывает председателю правительства представлять президенту предложения о структуре правительства?
Во-первых, нелепо было бы прописывать в Конституции понятие структуры правительства, чего и нет. Что здесь такого конституционного, чтобы возвышать до прописи в Основном законе страны, что правительство состоит из председателя, его заместителей и членов? Ведь только это и есть структура правительства. И тем более всякий раз после избрания президента вносить ему предложения о том, что в структуре правительства должен быть председатель и члены правительства, часть из которых будут заместителями.
Во-вторых, 112-я статья в Конституции действительно есть, но она предписывает другое — председатель правительства не позднее недельного срока после назначения представляет президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и предлагает кандидатуры на должности заместителей председателя правительства Российской Федерации и федеральных министров.
А это — совсем другое дело.
И никакая «правящая» партия и публика не должна быть посвящена в осуществление конституционной процедуры: только президент должен первым услышать предложения председателя правительства о кандидатурах заместителей председателя, а дальше уже распорядиться этим знанием по его президентскому усмотрению.
Однако никого не смутило, что всё произошло как-то по-домашнему. Кандидат в премьеры в своем кругу делится мыслями о кандидатах в претенденты в вице-премьеры.
Д.Медведев стал премьером 8 мая, а предложения озвучил 15 мая. Получается, позже назначенного срока, хотя допустим, что письменное внесение предложений и их устная публикация могут не совпадать по времени.
Президент, естественно, выслушал премьера, но принял конституционно соответствующее решение.
В. Путин подчинил непосредственно себе пять министерств: Минобороны, МИД, МВД, Минюст и МЧС, десять федеральных служб и четыре федеральных агентства.
Всего 19 ведомств. На три меньше, чем в предшествующей структуре.
В 2014 году было упразднена Рособоронпоставка — Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, в 2016 году — Спецстрой России, который управлял своими инженерно-техническими и дорожно-строительными воинскими формированиями (в официальном статусе федерального агентства специального строительства) и ФСКН России — Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Функции первых двух упраздненных ведомств перешли Минобороны, а ФСКН — в МВД.
В число 19 ведомств президентского подчинения два года назад попал и Росархив (Федеральное архивное агентство), который был выведен из подведомственности Минкультуры.
Докладывая президенту под видом правительства проект структуры федеральных органов исполнительной власти, или ФОИВов, как их для краткости называют, Д. Медведев сообщил об отсутствии у него каких‑то принципиальных и масштабных изменений.
Это и неплохо, и нетерпимо.
Хорошо, потому что, судя по опыту предшествующих реорганизаций в 90-х годах и периода административной реформы Д. Козака, процесс радикальных изменений затянулся на годы, а в ряде случаев так и не завершился вовсе. Иначе говоря, эффективной управленческой структуры так и не родилось. Возможно, что не то измеряли, пытаясь найти эффективную конструкцию. А может быть, это просто надуманная проблема.
Плохо потому, что прошли десятилетия, но даже в голове у председателя правительства так и не уложилась схема трехзвенного правительственного управления: министерство-служба-агентство, и чем они друг от друга отличаются.
Докладывая президенту о разделе Минобрнауки на два ведомства — Миннауки и Министерство просвещения (почему-то), Д. Медведев перепутал понятие агентства и службы. Он сообщил, что отдельным органом, «который будет надзирать за образованием в стране, будет специальное агентство по надзору за образованием, которое в этом случае уже будет находиться под правительством, осуществляя функции надзора как в отношении средней школы, так и в отношении высшей школы и науки».
Это — единственный государственный документ, где формулируются различия министерства, службы и агентства.
По правительственному постановлению, являющемуся федеральным нормативным правовым актом, федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, но координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Эта служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.
Федеральное агентство занимается оказанием государственных услуг, управлением государственным имуществом и осуществляет правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Упрощенно говоря, министерство выпускает нормативные правовые акты. Агентство их правоприменяет. Служба — контролирует. Типа законодатели-исполнители-судьи, только по вертикали. Всё разделено.
Жизнь уже давно внесла коррективы в эту упрощенку. Попытка отделить политические функции от бюрократических, рафинировать министров в «политиков», а руководителей служб и агентств удержать в пределах бюрократических полномочий, не удалась.
Функции по нормативно-правовому регулированию, закрепленные за министерствами, которыми руководит правительство, выполняют две службы из девятнадцати и три агентства (из 18). Функции по контролю и надзору, закрепленные за службами, сейчас, кроме служб, выполняют восемь из шестнадцати министерств и пять из восемнадцати агентств.
Вот так ходят поезда. Д. Медведева это устраивает, поэтому никаких принципиальных и масштабных изменений президенту он и не предлагает.
Возможно, потому что он их не видит, а они есть в президентском указе о структуре ФОИВов.
Мы вряд ли когда-нибудь узнаем автора предложения о фактическом соединении в полномочиях первого вице-премьера функции Минфина, Госплана и Госбанка. Но это — новость дня, сразу не дешифруемая. Раньше обсуждалась идея «чистого» первого зама, курирующего такие будущие супер-министерства, как Министерство экономики, инфраструктуры, информатизации и инновации Российской Федерации и Министерство природных ресурсов, энергетики и экологии.
Теперь позиции Минэкономразвития могут ослабнуть, что поспособствует проявлению амбиций ведомства, которые оно утратило по разным причинам, в том числе и не от него зависящим.
Приварок в виде торгпредств ничего, кроме головной боли, Минпромторгу не добавляет, хотя Д. Медведев представляет это совершенно по-другому. Созданный во времена плановой экономики и управляемого госэкспорта институт торгпредов в новых условиях себя пока не нашел, а концепция его реформирования себя пока не оправдала. Дело закончилось тем, что теперь не в Минэкономразвития, во многом как внешнеэкономическом ведомстве, на эту тему будет размышлять консорциум отраслевиков, собранный в Минпромторге.
Министерство связи и массовых коммуникаций преобразовать в Министерство цифрового развития, «для того чтобы реализовать ту самую цифровую повестку дня, которой занимается весь мир и которая является абсолютно актуальной и в нашей стране», как декларирует Д. Медведев, может получиться, но здесь всё будет зависеть от персоны министра и бюджета. Первоначальные бюджетные наметки впечатляют.
Теперь ждем пятницы. Нам могут назвать имена новых министров.
P.S. Не мелочно ли придираться к тому, что порой говорит Д. Медведев? Объясню.
Это было давно. Когда учился в аспирантуре. После показа статьи для научного журнала получил от аспирантского наставника выговор. Там, где не ждал.
Подготовил к публикации результаты исследования по теме профессионализма управленца. Мне хотелось поведать о том, что обеспечивает достижение мастерства, чем отличается неуспешный профессионал от высокоэффективного специалиста своего дела. В принципе.
Чтобы статья выглядела живо и не занудно, и на одной странице не использовалось часто понятие профессиональной деятельности, хотя оно и было ключевым, менял его на близкие выражения — труд, работа, целесообразная активность, совокупность действий и так далее, но всегда с добавкой «профессиональная».
Оказалось — «не в ту степь».
— В быту, — сказал мне наставник, — ты можешь говорить всё, что тебе в голову взбредет. Для ученых этот путь заказан. Деятельность, действие, труд, работа и так далее — слова близкие, но разные понятия. Перед тем как попасть в словарь, его автор «обливался потом».
Главное не в этом. За каждым понятием стоит свое явление, своя жизненная реальность, у которой нет синонимов. Объяснять эту реальность аналогиями, через пример «это тогда, когда…» — это глупость и невежество.
Полезный урок. Для меня. И моя мерка к тем, кто согласился быть во главе.