Заветы Паркинсона будущему российскому премьеру
Доктор философии и писатель С. Паркинсон, британский Салтыков-Щедрин, выдумал «аксиомы» государственного управления, в которые, как оказалось, легко поверить, трудно опровергнуть, и которые сохраняют универсальность для комментариев управленческих структур любых стран мира.
Эти постулаты получили название законов Паркинсона.
Один из них — закон коэффициента неэффективности, решает проблему границ полезной-бесполезной численности начальства.
Теоретически.
Описывая жизненный цикл управленческой структуры, комитета или кабинета, как он ее называл, Паркинсон вывел первый и простейший принцип этого цикла, а именно такой.
Кабинет принадлежит к царству живой природы — он не кристалл, а растение, которое пускает корни, растет, цветет, вянет и умирает, а из его семени вырастают другие кабинеты.
Кабинеты бывают двух типов: одни своим членам что-то дают, а другие у них что-то забирают.
Идеальное число членов кабинета — пять человек.
Их легко собрать. Вместе они способны действовать тихо и умело.
Такой состав кабинета непременно приживется.
Четверым членам кабинета можно поручить оборону, иностранные дела, финансы и юстицию.
Пятому уже ничего не достанется. Ну, и не надо. Поэтому он может ничего не знать, ничего не уметь и может стать премьером.
Такой кабинет очень устойчив.
Бывают и такие редкие ситуации, когда в кабинет входят по семь-девять человек, как, например, в Коста-Рике, Эквадоре, Северной Ирландии, Либерии, Уругвае и Панаме.
Двое сверх пяти нужны для доставки данных, а еще двое, по-видимому, нужны для красоты.
Увеличение числа обычно объясняется тем, что сфер управления больше, чем четыре, а на самом деле есть и другие мотивы.
Но хуже всего дела обстоят в странах с разросшимися кабинетами.
Членов кабинета большого правительства очень трудно собрать вместе так, чтобы всем это показалось удобным. Ведь к тому времени, когда один уезжает, другой еще не успеет вернуться.
Третьего куда-то вызвали, четвертого еще не отпустили.
Трудно представить ситуацию, при которой всем им вместе и каждому в отдельности была действительно нужна эта совместная встреча.
Но, и это не важно, так как для дела отбирались только отдельные, некоторые. С расчетом на пользу, которую будут приносить.
Их, этих полезных, все равно окажется не больше пяти, поэтому число остальных членов кабинета может расти.
Даже до тысячи.
Изучение британской истории показало Паркинсону, что кабинет оказывается абсолютно бесполезным, когда число его членов доходит до двадцати или двадцати одного.
Вывод, к которому пришел исследователь, таков: коэффициент бесполезности должен лежать где-то между 19 и 22 членами кабинета.
Хотя бы потому, что, если за столом собираются больше двадцати человек, то на разных концах стола неизбежны свои разговоры, и выступающему, чтобы быть услышанным и увиденным, надо произносить речь стоя.
Австрийский физик Стефан Тернер, столкнувшийся с необходимостью пройти через многочисленные административные процедуры в связи с сокращением штатов в университете, где он работал, решил продолжить дело Паркинсона, экспериментально подтвердить или опровергнуть его концепцию.
Physicsworld.com опубликовал его с соавторами статью «To how many politicians should government be left» или, если по-русски — каков должен быть размер кабинета министров.
В ней рассказывается о том, как ученые эмпирически перепроверили закон Паркинсона о коэффициенте неэффективности и даже выстроили его математическую модель.
Базу исследования составили кабинеты министров 197 стран мира, в которых было от от пяти членов (Лихтенштейн и Монако) до 54 членов (Шри-Ланка).
Критериями для оценки эффективности стали ооновский индикатор развития человеческого потенциала (Human Development Indicator), который интегрирует уровни здоровья, благополучия и образования людей в каждой стране, и показатели Всемирного банка, которые тот использует для расчета уровня результативности странового управления (Worldwide Governance Indicator).
Математика расчетов показала, что в странах с наиболее высокими значениями критериев эффективности — самые малые управленческие команды.
И наоборот.
Там, где интегративный уровень жизни и показатели управленческой продуктивности на линейке «пол — потолок» оказались ближе к «полу», размер управленческой структуры был наиболее велик.
Закон Паркинсона о коэффициенте бесполезности оказался эмпирически безупречен.
В нашей стране этим законом не руководствуются, но иногда припоминают. В кулуарах.
В отечественном правительственном кабинете численный состав никогда не был пятичленным.
Сейчас в нем — 32 кресла.
По воле главы государства в его непосредственном подчинении находятся пять министерств.
Оставшимися министерствами непосредственно управляет правительство, а точнее — оставшаяся его часть. Премьер — в том числе. Не только напрямую, но и через своих заместителей, которых девять человек.
Получается по полтора министерства на одного вице-премьера.
В среднем.
После президентских выборов в марте 2018 года Государственной думе предстоит утвердить нового председателя правительства, который обязан будет представить президенту предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти.
Таковы конституционные директивы.
Порядок выполнения конституционных требований законодательно не урегулирован.
Ни по числу, ни по качеству.
Предсказать, каков будет численный и персональный состав кабинета, конечно, можно, если самое важное в таком предсказании сам факт предсказания.
В научной среде периодически то разгорается, то затухает дискуссия о необходимости принятия федерального закона, регулирующего систему федеральных органов исполнительной власти.
Те, кто выступает в пользу закона, устанавливающего общие принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в масштабах всей страны, ссылаются на то, что этот закон пока вынужденно замещают указы президента, которых с начала девяностых годов было уже пять или шесть.
Указы президента в разное время тоже именовались по-разному. То — о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. То — просто о структуре.
Читатели, обращавшие внимание на предыдущие публикации автора, могли заметить, насколько значимым является различение понятий структуры и системы. Хотя бы потому, что на тему этих содержательных различий написано больше текстов и томов, чем полное собрание сочинений любого главы государства в любой исторический период его управления страной.
Часть экспертов считает, что пока в стране идет административная реформа, принимать какой-либо нормативный правовой акт бессрочного и внепространственного действия нельзя.
Если следовать этой логике, то закона не дождутся ни наши дети, ни наши внуки: преобразование системы и структуры органов исполнительной власти в нашей стране, начиная от уровня федерального правительства до регионального, не прекращается ни на минуту.
Назвать этот бесконечный процесс полезным совершенствованием управляющей структуры исполнением федерального и регионального законодательства можно только в придворно-притворных целях.
Видимо, это тот самый случай, описанный классиками, как гонять ворон с дерева. Взлетят — и сядут. Правда, на другие ветви. Того же дерева.
В свое время был даже создан специализированный правительственный кабинет — комиссия по проведению административной реформы во главе с вице-премьером.
Она была учреждена во исполнение единственного нормативного правового акта высокого уровня, который прямо посвящен административной реформе в целом. Во исполнение указа президента Российской Федерации №824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах».
Тем указом поручалось правительству образовать комиссию по проведению административной реформы, что и было сделано.
Указ определял набор мер в расчете на 2003−2004 годы, но комиссия не упразднена до сих пор.
Худо-бедно, она даже что-то сообщает о себе, но весьма скупо.
За период с 2013 по 2017 год обнаружено всего шесть записей.
За пять лет — шесть публичных действий.
О масштабе и значимости, об отношении к публике и к проблемам можно судить по тому, что написано в этих шести сообщениях для печати.
Например, в сентябре 2013 года комиссия утвердила перечень госуслуг, качество которых дозволено оценивать гражданам, чтобы их субъективная оценка с того времени стала бы критерием оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов.
Это — первое из опубликованных событий.
Через два года этот перечень комиссия пополнила услугой по приёму налоговых деклараций.
Это — второе из опубликованных событий.
В 2015 году полномочия комиссии пополнились нововведениями, нужными ей для того, чтобы «в полной степени», как это сообщено в релизе, оценить фактическое воздействие нормативных правовых актов.
Это — третье из опубликованных событий.
На коэффициент комиссионно-правительственной полезности в 2016 году, видимо, должна повлиять утвержденная «дорожная карта» по улучшению системы профессионального развития гражданских служащих, повышению престижа их службы, совершенствованию антикоррупционных механизмов в их системе.
Это — четвертое.
Единственным фактом, о котором посчитали важным известить общественность в 2017 году, стало утверждение положения о единой информационной системе управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации.
Это — пятое.
А шестое событие, о котором тоже было сообщено, разместилось где-то внутри этой пятилетки комиссионной деятельности.
Оно — о рассмотрении вопроса о «создании небольших многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг».
Из-за несущественности для государства большинства из заявлено-сделанного, прокомментирую только «дорожную карту» по улучшению системы профессионального развития гражданских служащих, повышению престижа их службы, совершенствованию антикоррупционных механизмов в их системе.
Дорожная карта — это не атлас автомобильных дорог, не путеводитель и не маршрутный лист дальнобойщика.
В межгосударственном общении, когда дело не удается довести до взаимно обязывающего договора, но и недружественное расставание пока не входит в планы, могут условиться о том, что будут продолжать думать в общем направлении и по возможности двигаться в этом же направлении. Добиваться цели, которую более конкретно, может быть, удастся когда-нибудь сформулировать в будущем.
Понятие «дорожной карты» вошло во внутриполитический управленческий обиход, наверное, из-за того, что просто надоело то и дело использовать словосочетание «план мероприятий».
Эта карта никак не связана с людьми, находящимися на государственной гражданской службе.
Она — о внешней по отношению к ним системе их профессионального и антикоррупционного развития.
С целями, ускользающими за горизонт, если говорить о престиже.
Так, Минтруд должен был разработать и внедрить методики нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, чтобы, по-видимому, точно предписать число сотрудников посольства Российской Федерации в таких странах, как Китай или США. Или в самом министерстве.
Нетрудно предположить, что сверхзадача такого методического расчета — привести к сокращению служащих, но так, чтобы никто не обиделся. Дескать, такова методика.
Невероятно-очевидная задача.
Невероятная — потому что объективно не выполнимая.
Очевидная — потому что уже исполнена.
После разработки методики нормирования нужно было оторвать Д. Медведева от руководства министрами, представив в правительство доклад «об автоматизации мониторинга нормирования численности гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти».
Затем надо доложить Д. Медведеву о том, как обеспечивается «предоставление преимущественного права на замещение должности гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий гражданским служащим, имеющим более высокую квалификацию, специальность (направление подготовки), соответствующие области и виду их профессиональной служебной деятельности, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки и (или) более высокие результаты профессиональной служебной деятельности».
Надо продолжать?
Не думаю.
Разве что посоветовать авторам управленческого путеводителя вместо мероприятия «Создание на базе единой информационной системы единого специализированного информационного ресурса для профессионального развития гражданских служащих» мероприятие о направлении всем государственным гражданским служащим письма с адресами к ним ближайших библиотек, где находится книжка про преступление и наказание Ф. Достоевского и другие его книжки.
Здесь уместно напомнить об еще одном законе Паркинсона, который иллюстрирует разницу между работой по решению конкретной задачи и деятельностью как длящейся бесконечной функцией.
Закон таков — работа заполняет время, отпущенное на нее.
Чем больше времени, тем больше работы.
Работа (а написание «дорожных карт» особенно) во времени так растягивается, что на объем текста никак не влияет число пишущих.
Политики почти никогда не сомневаются в том, что чиновничьи штаты так растут, потому что дел все больше.
Истина же в том, что количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой.
По закону Паркинсона число служащих возрастает, и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось или вообще исчезло количество дел.
Закон Паркинсона состоит из двух аксиом.
Первая — чиновник множит подчиненных, но не соперников.
Вторая — чиновники работают друг для друга.
Представление о том, как этот закон проявляется в организации работы нашего правительства или же организация работы в нашем правительстве служит исключением из практики, обобщенной законодательством Паркинсона (или читай — Салтыкова-Щедрина), можно получить, если провести эмпирическое исследование.
Например, исследовать те тридцать три изменения, которые правительство внесло в уставной документ о самом себе,
Поэтому — продолжение последует.