«Ты чего ворочаешься? Болит что?» — спрашивает жена. «Да, завтра должен отдать соседу десять тысяч, а не с чего». Она стучит в стенку: «Эй, сосед, тебе мой муж должен десять тысяч? Так, вот, он их тебе не отдаст».

Счётная палата
Счётная палата
Иван Шилов © ИА REGNUM

«А ты, дорогой, спи спокойно, пусть он поворочается».

Правительство Д. Медведева так себя не ведет. Оно давно уже перестало «ворочаться» и беспокоиться о том, что государственный долг перед собственным народом давно не погашается и продолжает ежегодно наращиваться.

Приняв закон о бюджете на 2018 год в первом чтении, высший представительный и законодательный орган России в очередной раз избавил высшую исполнительную власть, а фракция «Единая Россия» — своего лидера, от этой головной боли и, не спрашивая согласия у населения, разрешил не возвращать ему занятые деньги.

Без особых дискуссий правительству позволено пойти дальше и ежегодно повышать верхнюю границу внутреннего государственного долга. Ни много ни мало на триллион рублей. С 10,5 триллионов рублей в 2018 году госдолг может увеличится еще на триллион в 2019 году и на столько же — в 2020 году.

Это чрезвычайно много, потому что доходы бюджета в следующем году запланированы в размере 15 триллионов рублей, а расходы — в объеме 16 триллионов.

Поэтому — давайте говорить откровенно — мало надежды на то, что люди еще при жизни дождутся от государства возвращения денег. А от правительства Медведева — тем более.

И врать тут не надо. И замалчивать эту тему тоже напрасно.

Нельзя выдавать черное за белое и утверждать, к примеру, что федеральный бюджет будет абсолютно сбалансирован. Бюджетный дефицит, то есть плановое превышение расходов над доходами, составит в следующем году триллион двести миллиардов рублей, а в последующие годы — под триллион. И где тут баланс, если дебет с кредитом не сходятся?

Удивительное у нас правительство. В том смысле, что не перестает удивлять.

Даже тогда, когда запутывается в придаточных предложениях, продолжает делать вид, что так и было задумано.

Запутало всю страну своими новшествами по формам стратегического планирования, проектирования, моделирования, конструирования etс.

Не воспринимает ни критику, ни советы даже такого авторитетного органа, как Счетная палата Российской Федерации.

Счетная палата РФ. Москва
Счетная палата РФ. Москва
Вячеслав Седых © ИА Красная Весна

В этом государственном органе убеждены, что так управлять экономикой не эффективно, если бесконечно расширять состав однотипных высших управленческих инструментов разного калибра. Если перевести эту фразу на более понятный язык, неправильно, если одновременно и параллельно будут продолжать существовать и государственные программы Российской Федерации (их 40), и федеральные и ведомственные программы, и госпрограммы субъектов Федерации, и приоритетные проекты, и приоритетные направления и т.п.

Ведь, считают в палате, если программы разные, а цели схожие, то мероприятия по их достижению будут фактически одинаковыми. А ресурсы, в том числе финансовые, будут распылены по разным ведомствам, хотя источник этих средств — один: государственный бюджет. Который, как минимум, еще два года будет оставаться дефицитным.

Сказано весьма корректно, хотя пора бы уже и прикрикнуть. Но Счетная палата не позволила себе высказаться более категорично, поскольку с правительством она одной крови. Тот же государственный орган. В одной системе органов государственной власти. И полномочия не позволяют.

Однако почему же Счетная палата не смогла или не захотела углубиться в сами госпрограммы, а ограничилась только анализом их сходства и различия?

Там много диковинного.

Начнем по порядку.

Само понятие государственных программ Российской Федерации возникло несколько лет тому назад как главный управленческий инструмент правительства в решении наиболее коренных, ключевых, наиважнейших проблем народного хозяйства страны.

Требования к их разработке и утверждению были настолько объемистыми и серьезными, что далеко не каждое министерство и ведомство их освоило сразу.

Но тем не менее возникло ощущение предстоящей и долгожданной настоящей управленческой революции.

Ведомства должны были наконец-то перестать получать бюджетное финансирование на свою работу в зависимости от того, как израсходовали ресурсы в предшествующем году, на финансирование обычного функционирования, без доказательств эффективности своей деятельности.

Необходимо было представить правительству программу своей работы на очередной год и на шестилетнюю перспективу, сформулировать цели, задачи, этапы их решения, доказать достижимость, результативность.

Полезность, одним словом.

И в зависимости от этих наработок получить необходимое бюджетное финансирование сообразно целям и задачам.

Защиту государственных программ предстояло пройти по-серьезному — на очном рассмотрении на заседании правительства. Требовалось даже персональное голосование членов кабинета министров. Типа — кто «за», кто «против», кто «воздержался».

Вначале так и было, и пафосные стенограммы заседаний правительства по обсуждению и принятию самых первых государственных программ еще можно прочитать на совминовском сайте.

Федеральное законодательство тоже было изменено. Государственные программы стали узаконенным ключевым механизмом управления народным хозяйством страны и должны были быть профинансированы государством.

Бюджет страны стал формироваться по программному принципу.

Но прошло всего четыре года.

Каждый год неожиданным образом стал привносить свою новацию в процесс управления государством по программному принципу.

Появилось ощущение, что скорый переход на программный бюджет оказался преждевременным или вовсе неуместным.

Возникли проблемы с государственным прогнозированием социально-экономического развития страны. Стали искать вспомогательные инструменты.

Три года назад председатель думского бюджетного комитета А. Макаров с трибуны Госдумы доказывал, что нам теперь нужна бюджетная стратегия, цитирую по стенограмме:

«Обязательно нужна именно потому, что, к сожалению, качество экономического прогноза у нас далеко не всегда достаточно точное, скажем так… Если мы с вами вспомним бюджетный цикл прошлого года — пять раз менялся в течение года прогноз социально-экономического развития. Вспомните, этот прогноз менялся Министерством экономического развития дважды уже в тот момент, когда закон о федеральном бюджете находился здесь, в Государственной думе. Так что, мы точно так же будем пять раз в год менять бюджетную стратегию или, наоборот, мы скажем, что бюджетная стратегия вообще не зависит от прогноза социально-экономического развития, то есть от реальных экономических условий? Вот я думаю, что … нам надо будет обязательно ответить на эти вопросы, с тем чтобы этот документ не стал просто очередным лозунгом, потому что, когда смотришь на подобные вещи, всё-таки возникает ощущение, что у нас очень много стратегий, и очень многие уже научились стратегии писать и даже потом отчитываться о том, как их хорошо написали, а, в общем-то, эффективность этих стратегий пока, к сожалению, достаточно мала».

Постепенно становилось ясно, что затея с государственными программами проваливается.

Прекратилось их очное рассмотрение и утверждение на заседании правительства. Появились так называемые потолки финансирования госпрограмм. Упростились требования к их разработке. Контроль за исполнением стал осуществляться не по существу достижения целей и решения задач, а по так называемым контрольным событиям. Эту функцию стали реализовывать, но не в правительственном аппарате, а в Минэкономразвития. И так далее, и тому подобное.

В конце концов ситуация изменилась до неузнаваемости.

Точнее — всё вернулось на круги своя, в 2012 год. Практически. Явочным порядком. Так как соответствующего изменения законодательства пока не произошло.

Был лишь частично и в очередной раз исправлен Бюджетный кодекс. Он еще не посягнул на полную отмену государственных программ и замену их пилотным проектным программированием, но разрешил вносить в Госдуму вместе с проектом бюджета не утвержденные паспорта государственных программ, а паспорта и их проекты, то есть еще не утвержденные (или вообще не рассмотренные?) правительством документы.

Опять же на практике это новшество свелось к тому, что проекты паспортов госпрограмм стали попадать в нижнюю палату не как исключение, а как правило.

К проекту бюджета на 2018 год все госпрограммы были представлены с грифом — проект паспорта государственной программы в соответствии с распределением бюджетных ассигнований проекта федерального бюджета на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.

Представить себе, что депутаты и сенаторы теперь будут всё это читать, сверять, сопоставлять, анализировать, исправлять, уточнять, изменять — невозможно.

Теперь всем стало ясно — именно в Минфине определяют, сколько денег дать тому или иному министерству. И государственные программы тут ни при чём. Они перестают быть не только инструментом управления, но и документом, по которому общество может доказательно судить о результативности работы того или иного министерства и ведомства.

Это — по существу. И это — претензия к правительству по самому большому счету.

Так, что же не смогла или не захотела увидеть Счетная палата в представленных проектах паспортов?

Возьмем, к примеру, одну из сорока государственных программ Российской Федерации под названием «Развитие образования» на 2013—2020.

Разбитая копилка
Разбитая копилка
Gosrf.ru

Она была принята 11 октября 2012 года на заседании правительства Российской Федерации.

31 марта 2017 года (т.е. за шесть месяцев до внесения в Государственную думу) постановлением правительства (№376) в программу были внесены изменения, которые сохраняли ту же редакцию целей и задач, которые были в изначальном варианте.

А именно:

  • обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населения, а также обеспечение его конкурентоспособности на мировом рынке образования;
  • развитие потенциала молодого поколения в интересах инновационного социально ориентированного развития страны.

Можно спорить о формулировках, но совершенно очевидно, что эти цели соответствуют конституционным установкам, а также стратегическим документам в сфере образования.

Теперь спрашивается — как это могло произойти и кто позволил внести в Государственную думу бумагу с надписью «Проект паспорта государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013−2020» с не просто другими целями и задачами госпрограммы, а:

  • наперекор постановлению правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года №376;
  • с абсолютно недопустимыми нарушениями Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации и соответствующего правительственного постановления о порядке разработки госпрограмм;
  • с неграмотно сформулированными сюжетами, противоречащими нормам государственного русского языка, блюсти которые призвано ведомство О. Васильевой;
  • и, наконец — только с визой замминистра образования и науки В. Переверзевой?

Что же касается формулировки целей и задач в этом документе с визой замминистра, то эти тексты, на мой взгляд, не только не основываются на букве и духе Конституции Российской Федерации, но и являются свидетельством абсолютной профнепригодности руководителей гособразования в нашей стране.

Почему именно на это не обратила внимание Счетная палата Российской Федерации?

Нет ответа.

Обратят ли на все это внимание депутаты Государственной думы?

Поживем-увидим.

Второе чтение книжки про бюджет назначено на 17 ноября.