Российские регионы и региональная политика в конце 2016 года

Основные тренды, вызовы и конфликты. Аналитический доклад АПЭК

Москва, 12 января 2017, 11:00 — REGNUM  

В декабре региональную повестку определяли традиционные темы конца года — наполнение региональных бюджетов и активизация заинтересованных игроков накануне старта губернаторских предвыборных кампаний — 2017.

  1. Федеральная политика в отношении регионов

Одним из наиболее резонансных событий декабря, касающихся региональной политики, традиционно становится Послание Президента РФ Федеральному Собранию. В документе, оглашенном в декабре 2016 года, Владимир Путин, в частности, заявил о необходимости в «таких вопросах, как благоустройство городов и посёлков, сохранение исторического облика и создание современной среды для жизни… не бояться диалога с людьми». Многие увидели в этом критику мэрии Москвы и политики столичных властей в отношении локальных социальных конфликтов. Ряд игроков уже интерпретировали такую позицию В. Путина как готовность федерального центра нейтрально смотреть на артикулирование публичных претензий к С. Собянину со стороны критически настроенных по отношению к нему групп (сообщества горожан, недовольных благоустройством, ЖКХ, медицинской и образовательной реформами, транспортной политикой, системой коммуникации мэрии с гражданами; владельцы мелкого бизнеса, прежде всего в сфере торговли и услуг, интересы которых были затронуты властями; значительная часть муниципальных депутатов и ориентированных на них неформальных муниципальных групп). Возрастает вероятность проведения общегородских кампаний за отставку С. Собянина в 2017 году в Москве — под социальными лозунгами. Для многих городских сообществ новая ситуация означает возможность добиться начала реального диалога с руководством города на пути к муниципальным выборам и особенно выборам мэра в 2018 году, когда уязвимость С. Собянина еще более возрастет.

Но одновременно большая свобода действий различных сил в борьбе за коррекцию повестки столичных властей может привести к большей конкуренции между ними, что в принципе позволит мэрии лавировать. Так или иначе, коммуникация столичных властей с горожанами после заявления В. Путина в любом случае должна стать более гибкой и более регулярной. О принципиальном понимании этого вызова могут свидетельствовать приход на пост главы регионального отделения «Единой России» А. Метельского, целью которого определенно является мобилизация провластного электората перед муниципальными выборами, и возросшая публичная активность вице-мэра А. Раковой, стремящейся продемонстрировать эффективность некоторых московских практик, в том числе в сфере коммуникации, и готовность «тиражировать» эти практики для регионов.

Состоявшийся в начале декабря визит В. Путина в Челябинскую область подтвердил интерес Кремля к субъектам РФ, где размещены в том числе важные предприятия ВПК. Этот визит, в котором впервые были заметны черты «предвыборного» стиля, может задать модель, по которой будет проходить посещение Президентом РФ индустриальных регионов в 2017 году. Эффективные региональные практики, как в случае с металлургическими предприятиями Челябинской области, будут использоваться прежде всего для целей продвижения федеральной повестки (в данном случае — перехода к повестке развития и роста). Региональные проблемы будут при этом отходить на второй план.

Традиционной темой для федеральных властей в декабре становится обсуждение бюджетной обеспеченности регионов. В конце месяца под председательством Дмитрия Медведева прошло правительственное совещание, посвященное данной проблеме. Задача почти двукратного сокращения дефицита региональных бюджетов к 2019 году поставлена Правительством РФ на фоне сложной финансовой ситуации на местах, когда даже вполне благополучные территории выпускают или собираются выпустить облигации для решения подобных проблем. Например, в конце 2016 года после 13-летнего перерыва разместил свои облигации на Московской бирже ЯНАО, по этому пути собирались пойти и в Иркутской области.

Снижение бюджетного дефицита предполагает урезание расходов, прежде всего, в социальном блоке, что может вести к росту протестных настроений, в том числе среди бюджетников, являющихся важной составляющей электоральной базы власти. Другой путь решения проблемы — замораживание инфраструктурных проектов — как правило, приводит к росту внутриэлитных конфликтов, возрастанию конкуренции между разными группами влияния на местах с вовлечением в такие конфликты протестных групп. Причем эти факторы в большей степени могут проявляться в сравнительно благополучных регионах, где таких проектов анонсируется больше.

Поэтому не исключено, что Правительство РФ, осознавая подобные последствия, в конце 2017 года может заявить о сохранении существующего уровня господдержки даже регионов, не сумевших выполнить соглашения по снижению бюджетного дефицита. Пока федеральный центр грозит сокращением дотаций таким регионам на 2018−2020 годы.

Этой теме было посвящено и заявление главы Татарстана Рустама Минниханова на заседании Госсовета республики с критикой действий федеральных властей по перераспределению средств от регионов-доноров для нужд менее благополучных территорий. Конфликт между регионами и федеральным центром возник, в частности, по поводу перераспределения поступлений от налога на прибыль. Публично делая стилистически грубое заявление о «раскулачивании» и фактически пытаясь говорить от имени всех регионов-доноров, Р. Минниханов, вероятно, надеялся найти поддержку среди коллег по губернаторскому корпусу. Но именно предположение о подобных мотивах главы Татарстана заставило федеральный центр оперативно и четко дать понять, что он не будет поддаваться давлению Казани. Именно так можно трактовать заявление Д. Медведева, что «целевые трансферты должны направляться в первую очередь исходя из потребностей в развитии региональных отраслей экономики, социальной сферы, других важнейших компонентов, а не просто в регионы, тем более в регионы, которые являются донорами». В этом смысле шаг Р. Минниханова изначально не оправдывал связанных с ним рисков. Давление Кремля на элиту Татарстана теперь определенно возрастет. Подобные выступления со стороны глав регионов-доноров в 2017 году в принципе возможны, но именно быстрая реакция главы правительства остановит ряд губернаторов от подобных действий в будущем.

В декабре в целом завершился процесс формирования региональных избиркомов, который сопровождался трениями между ЦИК РФ и властями на местах. Наибольшее внимание СМИ привлекли разногласия между командой Эллы Памфиловой и властями субъектов РФ по поводу введения в состав избиркомов выходцев из «Яблока» и «Голоса». Однако на деле разногласия касались более широкого круга вопросов. При этом федеральный центр проявил гибкость: с одной стороны, не препятствовал команде Э. Памфиловой проявить большую активность при продвижении тех или иных деятелей в региональные избиркомы, с другой — не стал оказывать на региональные администрации излишнее давление, позволив им отстоять собственный подход к данным назначениям.

Тенденции конца года позволяют предположить, что в 2017 году Кремль будет жестко отстаивать политику финансовой поддержки проблемных территорий при сохранении нагрузки на регионы-доноры. Сохранение существующего уровня господдержки регионов даже при наличии там серьезного бюджетного дефицита не исключено и в 2018 году. Некоторые заявления федерального руководства, на первый взгляд, создавая благоприятные условия для выражения недовольства тех или иных групп населения региональными властями, могут дать последним преимущество, увеличивая конкуренцию между противостоящими им игроками (как в вопросе учета мнения жителей Москвы при решении проблем благоустройства). Однако для этого между недовольными группами необходимо эффективно маневрировать, а система коммуникации властей и горожан должна быть серьезно улучшена.

  1. Уровень стабильности социально-экономической и политической ситуации в регионах

В декабре 2016 года политическая ситуация в регионах была более стабильной, чем за аналогичный период 2015-го. Это может быть связано в первую очередь с завершением думских выборов, подготовка к которым сама по себе активизировала конфликты среди местных элит. В декабре 2016 года факторами ограниченной политической дестабилизации в регионах стала подготовка местных политических игроков к предвыборным кампаниям 2017 года, а также скандалы, связанные с арестами высокопоставленных чиновников.

Влиятельные управленцы оказались фигурантами уголовных дел в Хакасии (глава администрации главы республики Владимир Бызов) и Приморском крае (вице-губернатор Сергей Сидоренко). В Приморье, кроме того, в поле зрения силовиков попали видные представители региональных элит — глава краевого Союза горнопромышленников, советник губернатора Алексей Авершин и Марина Свиридова, руководитель ООО «Время радио» и ООО «Телерадиокомпания «Новая Волна», супруга политконсультанта, гендиректора ХК «Адмирал» Ильи Спокойнова. Отметим, что Приморье стало примером региона, где аресты чиновников носят уже далеко не точечный характер. Не исключено, что в том же направлении может развиваться ситуация в Хакасии — пресс-служба республиканского СУ СК РФ говорит о действиях Владимира Бызова в составе «организованной преступной группы», осуществлявшей хищения бюджетных средств.

Подобные массовые масштабные антикоррупционные процессы стратегически работают на укрепление управленческой вертикали, но могут серьезно ослаблять позиции руководства соответствующего региона, приводя к временной политической дестабилизации. В регионах, где осуществляются крупные проекты федерального значения, такая «чистка» в среде чиновников будет приводить к назначению в региональные администрации кадров со стороны («варягов»), а в менее экономически значимых территориях — к усилению позиций местных элитных групп, не затронутых уголовными делами.

В конце года традиционно подводятся итоги изменения долговой нагрузки на регионы страны. На 1 декабря 2016 года, по данным Счетной палаты РФ, объем госдолга российских регионов снизился по сравнению с началом года на 4,8% (на 110,2 млрд рублей). Изменилась структура госдолга: лишь около 30,8% его объема составили коммерческие кредиты. Госдолг региона может быть связан с необходимостью привлечения средств на покрытие социальных расходов и обеспечение крупных экономических проектов. Но в перспективе необходимость сокращения бюджетных расходов может вести к сворачиванию региональных социальных обязательств, что, в свою очередь, может привести к росту риска социально-политической дестабилизации в соответствующих территориях. Проблемы, связанные с долговой нагрузкой, отмечаются в том числе в регионах, где ранее уже наблюдался заметный уровень протестных настроений. Среди них Смоленская, Псковская и Костромская области в Европейской части страны, а также Забайкальский край и Еврейская автономная область на Дальнем Востоке. Вероятно, в 2017 году федеральный центр будет учитывать подобные риски.

В 2017 году фактическое начало предвыборной кампании может дополнительно повысить востребованность антикоррупционной повестки. Дела против высокопоставленных чиновников могут оказать заметное влияние на региональную политику. В зоне внимания силовых структур могут оказаться как представители администраций из регионов с жестко отстроенной управленческой вертикалью, так и политически нестабильные территории. При этом в тех регионах, где после антикоррупционных чисток в верхах понадобится серьезная кадровая ротация, Центр в 2017 году может чаще делать ставку на чиновников, привлекаемых туда на работу со стороны («варягов»).

  1. Отношения в элитах и региональные внутриэлитные конфликты

В декабре, как правило, начинается активная подготовка региональных политических игроков к кампаниям по выборам губернаторов, заксобраний или глав областных центров. Это дополнительно провоцирует внутриэлитные конфликты в таких территориях.

Регионы, охваченные подобными конфликтами, можно разделить на три группы. К первой можно отнести территории с ослабленной региональной администрацией и серьезным уровнем внутриэлитной напряженности. Ярким примером является Пермский край. В подобных территориях уровень конфликтности в декабре только нарастал и сопровождался отставками в исполнительной власти. В случае с Прикамьем самой резонансной из них стала отставка краевого правительства. Чуть ранее свой пост оставил глава администрации губернатора региона Анатолий Маховиков. Сложившаяся ситуация, скорее всего, приведет к нарастанию внутриэлитной напряженности в таких регионах до выборов в сентябре 2017 года.

Вторая группа — территории, где региональная администрация пытается преодолеть старые (в том числе доставшиеся ей по наследству) конфликты и расширить базу своей поддержки среди региональных элит. Примером является Севастополь, где врио главы региона Дмитрий Овсянников нашел общий язык с оппонентом прежнего руководства города, депутатом заксобрания Алексеем Чалым. Перераспределение влияния в результате выстраивания подобных внутриэлитных коалиций может провоцировать конфликты — как в ситуации вокруг Общественной палаты Севастополя. Но в перспективе конфликты в таких регионах в 2017 году могут стать менее интенсивными по мере ослабления теряющих позиции аппаратных групп.

Третья группа — регионы, где на фоне некоторого снижения напряженности в предыдущие месяцы только начали проявляться конфликты, которые могут дать о себе знать в ходе предвыборных кампаний 2017 года. Примером является Калининградская область. Ранее внутри самого региона критика в отношении врио губернатора Антона Алиханова была не очень интенсивной, хотя опасения по поводу рискованных тенденций развития ситуации в области выразил полпред Президента РФ в СЗФО Николай Цуканов. Однако если скепсис в отношении А. Алиханова среди федеральных игроков усилится, это может осложнить его губернаторскую кампанию. Если калининградские губернаторские выборы 2015 года носили скорее плебисцитарный характер, то кампания 2017 года, при определенных условиях, может оказаться более конкурентной. Предложения о выдвижении единого оппозиционного кандидата на этих выборах, скорее всего, останутся лишь дежурными декларациями. Но не исключено появление сильного кандидата, допуск которого к участию в кампании будет в той или иной форме поддержан федеральным центром.

В декабре традиционно активизируются конфликты в региональных отделениях политических партий. Они касаются не только регионов, где ожидаются губернаторские выборы. Отметим развитие конфликта в Орловском областном отделении КПРФ — разбирательство о деятельности депутата облсовета и главы райкома Андрея Чижова и заместителя главы аппарата губернатора Владимира Загайнова. Сам вопрос еще раз выявил серьезную внутрипартийную оппозицию первому секретарю областного комитета партии Василию Иконникову. Но в центре внимания, безусловно, остаются перестановки в отделениях партий в регионах, где в 2017 году пройдут губернаторские выборы. Из парламентских партий чаще такие перестановки будут касаться «Справедливой России», которая при наличии низкого антирейтинга и жестких идеологических рамок может представлять интерес для влиятельных региональных политиков. В качестве примера можно привести смену руководителя отделения этой партии в Пермском крае.

В регионах, где губернаторские выборы ожидаются только в 2018 году, напротив, активизируются усилия по проведению наиболее рискованных реформ в течение 2017 года, до начала фактической предвыборной кампании. Примером может являться муниципальная реформа в Московской области. Нынешний губернатор области Андрей Воробьев заговорил о необходимости объединения муниципальных образований вскоре после прихода в регион — и уже тогда подобные планы региональной администрации встречали сопротивление местных элит (например, еще в декабре 2013 года тогдашний глава Юбилейного Валерий Кирпичёв отмечал, что не видит плюсов в объединении его города с Королёвом). Однако в 2016 году сопротивление реформе получило больший резонанс. Противники укрупнения муниципальных образований — прежде всего преобразований районов в городские округа — 10 декабря 2016 года провели Гражданский форум местного самоуправления. Представителям муниципальных элит удалось вовлечь в протестную кампанию местных социальных активистов. Последние опасаются, что реформа проводится в интересах компаний-застройщиков, которым будет проще работать с одной администрацией большого территориального образования, чем с администрациями муниципалитетов разных уровней. Противникам укрупнения муниципалитетов будет крайне сложно противостоять лоббистам такого шага, даже объединив усилия. Однако чем ближе очередные губернаторские выборы, тем больший интерес к протестным точкам в регионе могут проявлять федеральные игроки, которые заинтересованы во влиянии на областные власти. Это может создать дополнительные сложности для деятелей, продвигающих муниципальную реформу в Подмосковье в 2017 году. Акции протеста против нее с участием социальных активистов будут продолжаться, по крайней мере, в первой половине 2017 года.

Наиболее серьезные внутриэлитные конфликты предсказуемо коснулись регионов, где позиции губернаторов ослаблены. В 2017 году может повыситься внимание федеральных игроков к экономически значимым регионам, в которых местные элиты ранее не решались втягиваться в затяжное противостояние с губернаторами или занимали выжидательную позицию.

  1. Протестные настроения

В декабре у оппозиционных партий и инициативных групп появляется последняя возможность организовать крупные уличные акции протеста накануне перерыва, связанного с новогодними праздниками. За редким исключением следующий всплеск уличной протестной активности обычно происходит только в конце февраля — начале марта.

Можно выделить три самых распространенных повода для декабрьских акций протеста. Во-первых, это сокращение социальных льгот и выплат. К декабрю, как правило, уже утверждаются бюджеты регионов и сопутствующие документы. Довольно часто именно в это время принимаются решения об ограничении социальных расходов на уровне субъектов РФ. Во-вторых, это ситуация в сфере ЖКХ. Поводом для акций протеста могут быть как планы повышения соответствующих тарифов (часто анонсируются именно в декабре), так и состояние инфраструктуры (что становится особенно заметно к началу зимы). В-третьих, логическое завершение больших протестных кампаний, проводившихся в течение осени.

Одна из наиболее заметных акций против сокращения социальных льгот (в соответствии с проектом нового областного Социального кодекса) состоялась 2 декабря 2016 года в Астрахани. Митинг собрал около 300 участников. Среди выступивших на митинге — депутат Госдумы РФ от «Справедливой России» Олег Шеин, его однопартиец Евгений Дунаев, секретарь обкома КПРФ Александр Токарев, депутат гордумы Любовь Гаврилина. На фоне акции депутаты фракции «Справедливая Россия» в Астраханской облдуме подготовили обращение к губернатору региона Александру Жилкину с просьбой отправить в отставку руководителей финансово-экономического блока и главу областного правительства Константина Маркелова. В то же время, как отмечают участники акции, организаторы митинга не призывали к отставке главы региона, ограничившись критикой глав областных правительств и Думы.

Среди регионов, где проходили акции на схожие темы, можно отметить митинг против снижения числа бесплатных поездок в городском транспорте для пенсионеров, а также против повышения платы за проезд в Тюмени. Организатором выступила депутат Тюменской облдумы от КПРФ Тамара Казанцева. Акция собрала около 100 участников. Митинг против повышения стоимости проезда в общественном транспорте и роста тарифов ЖКХ, организованный КПРФ, прошел в Ярославле на площади Юности, собрав около 70 участников. Среди прочих, а акции принял участие депутат Ярославской облдумы Эльхан Мардалиев. Акция против роста тарифов ЖКХ состоялась и в Новосибирске, собрав около 150 участников. В центре критики ее участников оказались глава региона Владимир Городецкий и, в несколько меньшей степени, мэр областного центра Анатолий Локоть. Среди участников акции — депутат облдумы Наталья Пинус.

Как правило, недовольство населения по поводу урезания социальных льгот или роста тарифов растет не сразу после принятия соответствующих решений, а уже после реализации соответствующих планов. Организаторы подобных протестных кампаний, вероятно, учитывают опыт акций протеста против монетизации льгот в 2005 году. Тем не менее тогда сам переход к оплате проезда прежними льготниками был непривычной практикой, чего нельзя сказать о ежегодном росте тарифов (на услуги ЖКХ и транспорта). Поэтому подобные решения могут вызывать рост недовольства властями, но куда реже приводят к действительно масштабным уличным акциям.

Особняком стоит кампания против расширения платной парковки в Москве. Здесь общегородская акция по проблеме в 2016 году оказалась куда менее масштабной, чем в 2015-м. Например, встреча с депутатами Госдумы от КПРФ 15 декабря 2016 года на Пушкинской площади по проблемам платных парковок собрала, по ряду оценок, лишь около 500 участников и почти не освещалась федеральными СМИ. Аналогичное мероприятие в 2015 году посетили около 3000 человек, и акция тогда приобрела общероссийский резонанс. Нынешней общегородской акции по платным парковкам предшествовала гораздо менее масштабная подготовительная кампания, чем годом ранее. Осенью 2015 года, напомним, акции против расширения зоны платной парковки проходили в целом ряде районов столицы. В 2016 году, напротив, подобные мероприятия районного уровня были скорее исключением.

В 2017 году подготовка к предвыборным кампаниям регионального уровня может повлиять на график проведения протестных кампаний в соответствующих субъектах РФ. Например, в Москве кампании против платных парковок традиционно активнее всего велись в последние месяцы года. Но подготовка к муниципальным выборам в столице может повлиять на эту традицию. Наверняка к данной проблеме обратятся многие кандидаты в Советы депутатов местного уровня. Чтобы запомниться избирателям, кандидатам будет выгоднее провести такие протестные кампании до мая 2017 года.

5. Предвыборные кампании

В декабре 2016 года наибольший информационный резонанс получили предвыборные кампании в Пермском крае. 4 декабря прошли выборы депутата краевого заксобрания по округу № 2 (включает Дзержинский и Кировский районы Перми). Явка избирателей составила 20,4%. Победу одержал самовыдвиженец, исполнительный директор Машиностроительного завода им. Ф. Э. Дзержинского Егор Заворохин, получивший 51,16% голосов. Кандидат от «Единой России», депутат краевого заксобрания предыдущего созыва Владимир Данилин занял лишь второе место и получил 37,85% голосов. За представителя КПРФ, бывшего депутата заксобрания Владимира Гребенюка проголосовало 4,62% избирателей, за кандидата-самовыдвиженца, члена молодежного парламента региона Айну Якупову — 2,33%, за кандидата от ЛДПР, бывшего депутата заксобрания Татьяну Каменских — 1,45% и за самовыдвиженца, директора по развитию ООО «Империя» Дениса Епифанова — 0,47%.

Е. Заворохин провел активную кампанию. На территории округа (например, в мкр. Парковый) проживает много пенсионеров, ранее работавших на заводе им. Дзержинского. По сообщениям СМИ со ссылкой на пресс-службу предприятия, кандидат заручился поддержкой руководства ряда крупных предприятий ВПК, представленных в регионе, в т.ч. «Пермского порохового завода» и НПО «Искра».

Интерес жителей к выборам в данном округе, среди прочего, подстегивался скандальным характером кампании. В частности, А. Якупова пыталась добиться отмены регистрации Е. Заворохина в качестве кандидата.

Многие в регионе восприняли поражение В. Данилина как показатель слабости краевых властей, ставленником которых считался данный политик. Как правило, в качестве еще одного тревожного звонка для региональной администрации СМИ упоминали прошедшие в тот же день выборы в Совет депутатов Гайнского сельского поселения, в результате которых мандаты получили пять кандидатов-самовыдвиженцев (Андрей Андреев, Олег Анфалов, Леонид Кондратюк, Сергей Хрусталев, Аркадий Чакилев), три активиста КПРФ (Зоя Вольф, Алик Закиров, Вера Рерих) и только один кандидат от «Единой России» (Валентина Исаева). Явка избирателей составила 20,5%. Некоторые из кандидатов-самовыдвиженцев позже заявили, что являются сторонниками «Единой России». Многие наблюдатели сочли эту ситуацию следствием просчета краевых властей, которые не смогли еще до выборов оценить положение в Гайнах и предпринять необходимые меры. В ходе предвыборных кампаний 2015 года около 83% победителей местных выборов в регионе составили члены «Единой России» или поддержанные этой партией кандидаты. Отставка секретаря местного отделения партии стала еще одним аргументом для сторонников версии о том, что данные выборы рассматриваются в краевом партийном руководстве как неудача.

Накануне губернаторских кампаний поражения кандидатов от «Единой России», даже если они слабо влияют на расклад сил в регионе, как правило, воспринимаются как негативный сигнал для властей региона. Сами по себе итоги двух небольших кампаний вряд ли окажут влияние на губернаторские выборы в Пермском крае в 2017 году. Но в сочетании с другими факторами они подрывает уверенность региональных элит в возможностях команды В. Басаргина контролировать ситуацию в регионе.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.