Стратегическое планирование в современной России и опыт Госплана СССР

На строительстве завода. СССР
На строительстве завода. СССР

Bellum omnium contra omnes — «война всех против всех». Этой фразой Томаса Гоббса можно охарактеризовать состояние, к которому мир стремительно скатывается. В этой ситуации выжить смогут только хорошо организованные и самодостаточные страны. Можно с сожалением констатировать, что сегодня Россия к таковым не относится. Хотя наша страна имеет уникальный исторический опыт выживания в условиях экономической и политической изоляции и военной агрессии.

Как-то очень незаметно промелькнула у нас историческая дата — 22 февраля 1921 года. Сто лет назад был создан Госплан, сначала РСФСР, а с июля 1923 года — СССР.

Это косвенным образом в очередной раз свидетельствует о том, что, несмотря на некоторые изменения в российской экономической политике последнего периода, не преодолено господство либерально-монетаристских идей и их сторонников во всех сферах управления и в масс-медиа. Хотя, казалось бы, мы имеем горький опыт 90-х годов прошлого века, когда под флагом реализации этих идей экономика России была отброшена на многие десятилетия назад.

Строительство здания, в котором впоследствии размещался Госплан СССР
Строительство здания, в котором впоследствии размещался Госплан СССР

Вряд ли преобразования, которые осуществлялись в тот период в России, можно назвать реформами. Скорее это была целенаправленная работа против социального строя и народа. Да и идеологи, и исполнители этих действий сейчас уже не скрывают тех целей, которые они преследовали.

Анатолий Чубайс неоднократно заявлял в различных интервью, что, проводя приватизацию в России, он не рассматривал её как экономический процесс, а решал главную задачу — остановить коммунизм. Ну, а западные кураторы решали свою задачу — остановить Россию, а по возможности и уничтожить.

Казалось бы, при чем здесь Госплан? А при том, что он был эффективным инструментом реализации экономической политики Советского Союза, позволявшим добиваться быстрых результатов, особенно на стратегических направлениях.

Не случайно в ноябре 1991 года, выступая в Американском нефтяном институте, Маргарет Тэтчер заявляла: «Советский Союз был страной, представлявшей серьёзную угрозу для Западного мира. Я говорю не о военной угрозе. Её, в сущности, не было. Наши страны хорошо вооружены, в том числе ядерным оружием. Я имею в виду угрозу экономическую. Благодаря плановой политике и своеобразному сочетанию моральных и материальных стимулов, СССР удалось достигнуть высоких экономических показателей».

Кроме того, Госплан обеспечивал прозрачность движения ресурсов, а также осуществлял контроль над выполнением поставленных задач. А это никоим образом не устраивало тех, кто, кроме уничтожения советского строя, решал еще и чисто корыстную задачу. В 90-е годы в России была осуществлена невиданная в истории клептократическая операция по присвоению чужой собственности. В мутной воде хаоса, когда было разрушено управление экономикой, хорошо ловилась «рыбка».

Итогом стал крах всей экономической системы страны — дефолт 1998 года. Кризис со всей очевидностью продемонстрировал слабость России ввиду её катастрофической зависимости от мирового рынка сырья и неэффективности госуправления.

Анатолий Чубайс
Анатолий Чубайс
Иван Шилов © ИА REGNUM

После ухода Ельцина перед новым руководством страны в полный рост встали две задачи: остановить распад России на отдельные суверенные государства и прекратить войну на Кавказе.

Экономические проблемы тоже необходимо было решать. Здесь главным в повестке дня был вопрос — уйти от зависимости от Международного валютного фонда (МВФ), Парижского клуба кредиторов и других международных финансовых институтов, кредитные заимствования у которых обуславливались требованиями, несовместимыми с восстановлением промышленности и сельского хозяйства, обрекавшими на социальную неустроенность население России.

К концу 1998 года общий внешний долг России составлял почти 183 млрд долл. США (ВВП в тот период — примерно 300 млрд долл. США). Над страной также довлела колоссальная продовольственная зависимость от иностранных поставщиков продуктов питания.

И только когда удалось погасить основные долги Международному валютному фонду в 2005 году, Парижскому клубу в 2006 году, появились первые документы перспективного развития — приоритетные национальные проекты, которые ставили задачу обеспечить прорыв в сельскохозяйственной сфере и в ряде направлений социального развития.

Однако в ходе реализации приоритетных национальных проектов со всей очевидностью выяснилось, что без восстановления системы государственного стратегического планирования и государственного управления невозможно решать такие крупномасштабные задачи.

Ярким доказательством этому служит судьба каждого из четырех приоритетных национальных проектов. По нацпроекту «Развитие АПК», который уже в 2008 году был преобразован в государственную программу «Развитие сельского хозяйства», с самого начала осуществлялись государственное планирование и управление в сочетании с мерами господдержки, ставились конкретные цели и задачи и обеспечивался контроль за их реализацией. В результате мы имеем сегодня не только практически полную продовольственную независимость, но и стали одним из ведущих экспортеров сельхозпродукции на мировом рынке.

Национальные проекты в сфере здравоохранения, образования, жилищного строительства не были увязаны ни с развитием других отраслей экономики, ни с демографией, ни с особенностями проживания населения и географического расположения населенных пунктов на обширной территории страны.

В итоге, несмотря на колоссальные бюджетные средства, которые были потрачены на их реализацию (только на «ПНП Здоровье» в 2006—2010 годах было израсходовано более шестисот миллиардов рублей), существенных изменений ни в здравоохранении, ни в образовании, ни в обеспечении жильем достичь не удалось.

А не просчитанные — в первую очередь с точки зрения социальных и экономических последствий — решения породили программы по укрупнению медицинских и образовательных учреждений, результаты реализации которых наши люди расхлебывают до сих пор. Что касается доступного жилья, то его практически не стало, так как сразу после выделения первых средств по жилищной программе, цены на недвижимость резко выросли: до 17% в регионах, а в Москве — до 40%.

Этот итог можно было заранее предвидеть. Во-первых, потому, что были утрачены методы, структуры и профессиональные кадры, которые в Госплане СССР задействовались при формировании таких крупномасштабных проектов. В частности, метод программно-целевого планирования, когда крупные проекты имели привязку к каждой конкретной территории с её природными и социально-экономическими особенностями, корреспондировались с программами развития смежных отраслей и регионов.

Яков Гуминер. Арифметика встречного промфинплана. 1931
Яков Гуминер. Арифметика встречного промфинплана. 1931

А во-вторых, и это главное, не была обеспечена жесткая система контроля, в том числе за ценовыми параметрами, как это делалось Госпланом, для достижения целевых показателей, причем не только на конечных, но и на промежуточных этапах.

Квинтэссенцией цинизма стало применение в качестве главного критерия выполнения госпрограмм — степени освоения выделенных бюджетных средств. Последствия такого «освоения» очевидны.

Более того, система государственного планирования и управления была в значительной мере подменена различными конференциями, заседаниями, конгрессами, которые не только поглощают значительные бюджетные средства, но и имеют результатом своей деятельности ложные ориентиры по реализации поставленных задач.

Начало нового президентского срока Владимира Путина в 2012 году ознаменовалось майскими указами, среди которых один особо заслуживает нашего внимания в связи с темой данной статьи. Это указ «О долгосрочной государственной экономической политике», которым было поручено правительству Российской Федерации подготовить и внести в Государственную думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании.

Не хочу в данной статье описывать судьбу реализации всех майских указов президента 2012 года, они давно уже стали притчей во языцех. Отмечу лишь то, что, если бы удалось своевременно подготовить и принять, а также создать полноценную систему государственного стратегического планирования, их участь не была бы столь плачевной.

Виртуозность нашего госаппарата в умении отчитаться в выполнении президентских решений достигла исключительного артистизма. Никаким византийским царедворцам такое и не снилось. Действительно, в октябре 2012 года во исполнение указа президента правительство внесло в Государственную думу проект закона «О государственном стратегическом планировании».

Документ с громким названием ограничивался лишь набором общих фраз и определений и никак не ставил своей целью воссоздание в стране эффективной системы планирования и государственного управления. Было совершенно очевидно, что это происходит не от недопонимания, а, напротив, от слишком хорошо осознаваемого факта: введение плановых начал в управление экономикой способно положить конец произволу в принятии решений, нецелевому расходованию средств, казнокрадству.

В разговорах с представителями правительства тогда приходилось слышать такие заявления: «Мы вам не позволим воссоздать Госплан». В то время мне как заместителю председателя комитета по экономической политике Госдумы пришлось создать в рамках подготовки законопроекта ко второму чтению рабочую группу, пригласить в неё известных экономистов, представителей государственных структур, регионов, местного самоуправления, уровень которого полностью отсутствовал в представленном правительством проекте закона.

В течение полутора лет была проведена работа и создан фактически заново проект закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в котором будущая система стратпланирования обрела видимые контуры:

— определялась иерархия документов стратегического планирования;

— устанавливалось требование увязки планов развития отраслей народного хозяйства с общей стратегией развития экономики страны;

— планы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации должны были корреспондироваться с общегосударственными и отраслевыми стратегиями;

— вводилось понятие макрорегионов как объектов стратегического планирования. И это предполагало координацию планов развития Дальнего Востока, Заполярья, Урала, других территорий, которые охватывали несколько субъектов Российской Федерации;

— в систему стратегического планирования включался уровень местного самоуправления. А ведь это и города-миллионники, другие крупные населенные пункты, районы — собственно та ткань, из которой строится государство.

И, наконец, самое важное, переработанным проектом закона предусматривалось создание единого органа, уполномоченного координировать систему стратегического планирования, осуществлять её мониторинг и контроль исполнения.

А затем начались «хождения по мукам». Ведь чтобы принять тот или иной законопроект, даже во втором чтении, Госдуме требуется согласование правительства. В течение полугода согласований в различных инстанциях из законопроекта были выброшены главные составляющие: система координации стратегического планирования на государственном уровне, её организация и госконтроль за достижением целевых показателей. И теперь у нас масса стратегий, концепций, прогнозов, основных направлений и так далее, называемых документами стратегического планирования. В итоге — стратегий много, а планирования нет.

Государственная дума
Государственная дума
Иван Шилов © ИА REGNUM

Стало модным в каждом, даже небольшом населенном пункте, иметь собственную долгосрочную стратегию развития, лишь бы нашлись бюджетные средства для ее разработки. Казалось бы, ничего в этом плохого нет. Так же, как каждое предприятие, корпорация планируют свою деятельность и развитие на годы вперед, это должны делать и территории. Однако дело в том, что вся эта масса стратегий и планов, наводнивших страну, на разработку которых тратятся немалые бюджетные средства, не имеет ничего общего с системой планирования.

Даже федеральные стратегии развития отраслей экономики, таких как промышленность, энергетика, строительство, транспорт, иных — никоим образом не увязаны между собой ни по целеполаганию, ни по показателям, ни даже по срокам реализации. Много говорили о Стратегии социально-экономического развития РФ до 2020 года. Не отчитавшись о выполнении Стратегии 2020, уже приступили к разработке Стратегии 2030. Энергетическая стратегия — до 2035 года, Стратегия пространственного развития — до 2025 года. И таких примеров можно привести множество.

Вернемся к Госплану СССР и к советской системе планирования. Главное, что позволяло эффективно решать масштабные государственные задачи, как на уровне всей страны, так и на уровне макрорегионов и отдельных территорий, это заложенные в нормативные документы, в частности в утвержденное Советом Министров СССР Положение о Госплане, обязанности: предусматривать в государственных планах наиболее эффективные пути достижения конечных хозяйственных результатов, сочетать отраслевое и территориальное развитие, взаимоувязывать целевые комплексные научно-технические, экономические и социальные программы, а также программы развития отдельных регионов и важнейших территориальных производственных комплексов.

Здание Госплана СССР
Здание Госплана СССР

Но даже самые красивые планы остались бы на бумаге, если бы Госплану СССР не была также вменена функция координации деятельности министерств и ведомств — как Советского Союза, так и союзных республик — по составлению плановых документов и, подчеркну это! — контроль над их выполнением.

Конечно, эти функции Госплан осуществлял не в одиночку, как некий суперорган, но вся государственная система была нацелена на решение этих задач, а Госплан в этой системе координат был реально действенным инструментом.

Не выдерживают никакой критики утверждения, что государственное планирование — это исключительная прерогатива социалистической системы хозяйствования. Поэтому не буду ссылаться на ставший классическим пример Китая, хотя современную китайскую экономику вряд ли можно назвать социалистической.

Обратимся к опыту послевоенной Японии (1950−1970-е годы), где с помощью методов государственного директивного управления были созданы новые приоритетные отрасли промышленности, осуществлена полная модернизация экономики страны.

Основой модернизации экономики Южной Кореи в 1960—1980-е годы стала экономическая политика государства, которая называлась «управляемая капиталистическая экономика». Из советского опыта там был заимствован такой инструмент, как пятилетние экономические планы.

За этот период Южная Корея, начав с легкой промышленности, превратилась в страну с высокотехнологичной современной экономикой. На протяжении всего периода и в настоящее время государство играет первостепенную роль в определении направлений развития, поддержки приоритетных секторов.

Штаб-квартира LG в Сеуле
Штаб-квартира LG в Сеуле
Mariusmiti

Государственное планирование в Сингапуре соединяет в себе научное целеполагание с определением комплекса инструментов для достижения поставленных целей и, что крайне важно, постоянный мониторинг экономической ситуации, на основе которого используются методы экономического воздействия или прямого вмешательства со стороны государства. Результат — высокоразвитая экономика с одним из самых высоких в мире ВВП на душу населения.

В Индии менее чем за 30 лет на основе принципов стратегического управления была создана целая отрасль компьютерного программирования. В настоящее время Индия на компьютерных программных продуктах зарабатывает около 40 млрд долл. США в год.

Сегодня наша страна находится в сложной внешнеполитической ситуации. Не первый год продолжается и усиливается санкционное давление, не прекращаются попытки изолировать Россию на международной арене, превратить ее в государство-изгоя. Реально мы уже живём в состоянии холодной или, как сегодня принято говорить, гибридной войны.

В подобной международной обстановке мы не можем дальше позволить себе роскошь распылять государственные ресурсы по многочисленным направлениям, не самым важным в этих условиях, а в силу приближённости руководителей тех или иных структур к лицам, распределяющим бюджетные средства. Ставка на борьбу с коррупцией без создания эффективной системы госуправления — безрезультатна.

Вопросом выживания становится реализация ускоренными темпами политики импортозамещения в стратегических отраслях, таких как микроэлектроника, информационные технологии, создание искусственного интеллекта, биохимия, других крайне важных направлениях для технологического прорыва и резкого повышения военно-промышленного потенциала страны.

Для достижения в кратчайшие сроки нужных социально-экономических и геополитических результатов нам критически необходимо задействовать советский опыт государственного планирования и управления, который позволит концентрировать на указанные цели бюджетные, административные и прочие ресурсы, а главное, обеспечить их целевое использование.

Елена Панина — депутат Госдумы, директор Института международных политических и экономических стратегий — РУССТРАТ, д. э. н., профессор, академик РАЕН