На протяжении трех лет администрация президента США Дональда Трампа выступала с нападками на глобальную торговую систему. Теперь другие силы бьют по международной торговле. Распространение пандемии COVID-19 подталкивает страны к еще большему протекционизму, и Всемирная торговая организация (ВТО) должна быть готовой к тому, что многие капитулируют под этим давлением, пишет Чэд П. Баун в статье, опубликованной 28 апреля в Foreign Affairs.

Китай и США
Китай и США
Иван Шилов © ИА REGNUM

Если нынешние процессы не остановить, мир может повторить опыт 1930-х годов, когда промышленное производство упало почти на 40%, безработица выросла, а экономическая активность оставалась на низком уровне в течение большей части десятилетия. Тогда, как и сейчас, не торговые барьеры стали причиной проблем, не американский Закон Смута — Хоули о тарифе вызвал Великую депрессию. Причиной нынешней депрессии, вызванной пандемией, стали не введенные недавно пошлины. Тем не менее такие барьеры могут повлиять на восстановление глобальной экономики, особенно если учесть, что современные цепочки поставок носят международный характер. Происходящее сейчас скажется на форме, которую будет иметь торговая система на десятилетия вперед.

Грядет введение новых пошлин

Никого не должно удивлять, если администрация Трампа использует текущую ситуацию в качестве предлога для введения новых торговых барьеров. Трамп неоднократно доказывал, что он в хорошие, с экономической точки зрения, времена готов вводить обширные торговые ограничения, даже несмотря на возражения американского бизнеса, и многомиллиардные пошлины на импорт стали и алюминия еще никто не отменял.

Барьер
Барьер
Кульчицкий Александр © ИА Красная Весна

В феврале администрация достигла временного перемирия с Китаем, но большинство пошлин, введенных в рамках этой торговой войны, по-прежнему действуют, все еще затрагивая более половины объема двусторонней торговли.

Теперь грядут плохие экономические времена, а вместе с ними и президентские выборы. Трампу нужно будет кого-то обвинить в массовой безработице и банкротстве, вызванных пандемией COVID-19. Если, а точнее, когда он выберет в качестве козла отпущения иностранцев, естественным его следующим шагом будет введение дальнейших протекционистских мер.

В течение первых трех лет пребывания у власти Трампа другие страны проявили замечательную сдержанность, не обостряя ситуацию собственными непропорциональными протекционистскими мерами. Возможно, их лидеры ждали окончания срока правления Трампа, надеясь удержать основанную на правилах систему торговли на плаву столько, сколько потребуется, чтобы США — страна-архитектор и ведущий член этой системы — вернулись к своей исторической роли.

Дональд Трамп
Дональд Трамп
Иван Шилов © ИА REGNUM

За исключением Китая, страны в значительной степени отвечали на агрессию Трампа в соответствии со всё более теряющим какое-либо значение сводом правил ВТО. Они также в основном действовали солидарно друг с другом, воздерживаясь от взаимных нападок. Европейский союз даже воспользовался появившейся возможностью, чтобы заключить новые торговые соглашения с Канадой, Японией, Бразилией и Аргентиной, выступая в качестве поборника мультилатерализма и международного сотрудничества.

Однако пандемия стала ударом по этой солидарности. В Европе очень быстро возникли торговые барьеры. В марте Франция и Германия запретили продажу жизненно важного больничного оборудования за пределы своих национальных границ, в том числе в пострадавшую от коронавируса Италию.

Европейской комиссии пришлось вмешаться и предложить компромисс: государства-члены могли бы ограничить экспорт медикаментов для всех остальных, но внутри союза страны должны были помогать друг другу. Пойдя на этот шаг, Брюссель спас внутреннюю гармонию — ценой своего морального авторитета по вопросам мультилатерализма, сохранить который в ЕС так старались на фоне правления Трампа.

Экспортный протекционизм заразителен: Великобритания, Южная Корея, Бразилия, Индия, Турция, Россия и десятки других стран ограничивают зарубежные продажи медикаментов, фармацевтических препаратов и даже продуктов питания. Тем не менее нативистские экономические практики чреваты большими рисками, наиболее серьезные из которых могут проявиться не во время пандемии, а после ее завершения, когда возобновится промышленное производство.

Большая часть производственного сектора в Европе справедливо закрыта для предотвращения распространения коронавируса. Может получиться так, что одни страны выйдут из пандемии и возобновят производство раньше других, в том числе ЕС. Когда в портах Роттердама и Гамбурга внезапно появятся дешевые товары — обувь, электроника, химикаты и другие — на сотни миллиардов евро, европейская промышленность наверняка поднимет шум и потребует введения пошлин для защиты от такой недобросовестной торговли.

Более того, Китай может попытаться с помощью субсидий вдохнуть новую жизнь в свою депрессивную экономику, что будет негативно воспринято в странах ЕС, США и других государствах, которые будут жаловаться на несправедливые торговые практики. Поскольку из-за торговой войны китайские товары в основном не попадут в США, основным инициатором этого станет Брюссель.

Тем не менее в непростой ситуации необходимости защитить отечественную промышленность окажутся и страны не только Европы, поэтому европейские экспортеры столкнутся с такими же мерами на внешних рынках. Компании по всему миру могут и будут добиваться устранения импорта, прося свои правительства ввести в отношении иностранных конкурентов разного рода пошлины.

Условия взимания тарифов в ВТО довольно удобны. Та или иная отрасль должна показать, что ей нанесен ущерб. Сделать это будет несложно в нынешних непростых экономических условиях. После этого все представители отрасли будут утверждать, что иностранцы должны быть наказаны за то, что они сделали нечто несправедливое.

«Компенсационная пошлина» — этот термин скоро прочно войдет в общественный дискурс. Он означает такую пошлину, которая вводится в ответ на субсидии иностранного государства для предотвращения недобросовестной конкуренции, возникающей из-за вмешательства государства в рыночные процессы. В настоящее время правительства выделяют триллионы долларов, чтобы удержать свои компании на плаву. После COVID-19 огромный объем импорта будет поступать от компаний, получавших такую помощь.

В соответствии с правилами ВТО, неважно даже, если та или иная отрасль внутри страны получала помощь или программа субсидирования другого государства была целесообразна. Обе стороны могут субсидировать свои компании, а потом вводить друг против друга пошлины, что, безусловно, делает такую норму ВТО крайне неэффективной.

На самом деле, хотя такое развитие событий и чревато проблемами, этот сценарий далек от того, чтобы считаться наихудшим. Некоторые правительства могут полностью игнорировать правила ВТО, следуя примеру Трампа, введшего пошлины на сталь и алюминий, и заявить, что импорт должен быть остановлен, поскольку он представляет угрозу для их национальной безопасности. Или же они могут оправдать введение пошлин тем, что они являются необходимым ответом на чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, как это, по сути, сделал Брюссель, установивший контроль за экспортом медицинских товаров.

На этот раз всё по-другому

Только скоординированные политические обязательства мировых лидеров предотвратят натиск протекционизма в эти сложные времена. Правила ВТО на самом деле делают такой протекционизм вероятным, поскольку никто не стремится не допустить этого. Так, никто не заявил о своей готовности давать такому протекционизму отпор. Это очевидно, поскольку хорошо известно, как выглядят действия против введения пошлин во время глобального экономического кризиса.

Финансовый кризис 2008 года также привел к резкому и достаточно глубокому экономическому коллапсу, угрожающему современной торговой системе. Впервые после катастрофы 1930-х годов эксперты стали опасаться, что экономические трудности приведут к бесконтрольному введению барьеров.

И все же в результате последней глобальной рецессии было введено поразительно малое число торговых барьеров. Это произошло отчасти из-за внутренней политики США и других государств: крупные программы государственных расходов, интервенции центрального банка и гибкие обменные курсы, благодаря которым доллар и евро особенно не оставались чрезмерно сильными. Эти политики значительно отличались от тех, которые были в преддверии Великой депрессии.

Протекционизм также носил ограниченный характер, потому что лидеры ведущих стран приняли меры раньше, чем угроза смогла воплотиться до конца. В ноябре 2008 года, несмотря на то, что еще никто не знал всей серьезности экономического кризиса, администрация Джорджа Буша — младшего собрала лидеров двадцати промышленно развитых и крупных стран с развивающейся экономикой в новую «Двадцатку». Ее участники дали важное обещание, согласно которому они подчеркивали критическую важность отказа от протекционизма, а также брали на себя обязательство в течение следующих 12 месяцев воздерживаться от создания новых барьеров для инвестиций или торговли товарами и услугами, введения новых экспортных ограничений или осуществления противоречивых мер Всемирной торговой организации (ВТО) для стимулирования экспорта.

Время кризиса 2008 года едва ли было идеальным. Произошел коллапс Lehman Brothers, помощь потребовалась финансовому и автомобильному секторам США, тогда как миллионы американцев внезапно оказались без работы. Что еще хуже, США находились в процессе смены власти: администрация Буша собиралась уходить после восьмилетнего пребывания у власти, а Барак Обама не мог приступить к работе до 20 января 2009 года.

Барак Обама и Джордж Буш-младший
Барак Обама и Джордж Буш-младший
White House

Администрация Буша была и хромой уткой, и крайне непопулярной заграницей. Международная репутация США всё еще не восстановилась после войны в Ираке. Напряженность в отношениях с Китаем обострилась из-за его заниженного обменного курса. Даже торговля шла не очень хорошо, поскольку переговоры в рамках Дохийского раунда ВТО в июле потерпели крах. К чести администрации США надо сказать, что она преодолела все препятствия на пути к встрече на высшем уровне в Вашингтоне, которая в конечном счёте помогла торговой системе выжить.

По общему признанию, глобальная дисгармония, которую администрация Буша преодолела в 2008 году, меркнет по сравнению с сегодняшними горечью и недоверием.

Низкая начальная точка

До сих пор Трамп, принимая меры против пандемии, следовал своей излюбленной тактике. Несмотря на то что американские больницы столкнулись с острой нехваткой средств индивидуальной защиты, администрация лишь 17 марта согласилась отменить введенные в рамках торговой войны пошлины на импорт респираторов и хирургических масок из Китая, где производится почти 75% масок, импортируемых в США.

Через десять дней Трамп назначил главного торгового советника и сторонника пошлин и жесткого курса в отношении КНР Питера Наварро ответственным за обеспечение необходимых для борьбы с COVID-19 товаров и за торговую политику. Затем администрация почти сразу же применила Закон об оборонном производстве, подражая политике вытягивания ресурсов из соседних стран Брюсселя и ограничивая американский экспорт респираторов и масок.

Питер Наварро
Питер Наварро
Whitehouse.gov

30 марта министры торговли стран «Большой двадцатки» провели виртуальную встречу. Они мало говорили о предстоящем протекционистском давлении или о том, что с этим делать. Напротив, торговый представитель США Роберт Лайтхайзер, скептически настроенный в отношении торговли, воспользовался возможностью, чтобы возложить вину за кризис с COVID-19 на саму торговлю. По его словам, США, как и другие страны, в условиях кризиса всё лучше понимают, что чрезмерная зависимость от других стран как источника дешевых медицинских изделий и материалов создала стратегическую уязвимость для американской экономики.

Кто же даст отпор протекционизму?

Даже если бы Трамп никогда не был избран президентом, пандемия COVID-19 всё равно стала для торговой системы тяжелым испытанием. Тем не менее из-за Трампа ВТО оказалась менее подготовленной, чем могла бы. В отличие от 2008 года, сейчас мало надежды на то, что именно Вашингтон станет тем, кто возьмет ситуацию в свои руки.

Спасение торговой системы, построенной на правилах, от кризиса широко распространенного протекционизма потребует творчества и дальновидности откуда-то еще. Если присмотреться пристально, можно увидеть ряд обнадеживающих сигналов. Так, Трамп подорвал систему разрешения торговых споров ВТО в конце 2019 года. В ответ на это Европейский союз создал обходной путь, заключив ряд соглашений с крупными экономиками без США для создания механизма урегулирования разногласий. И группа более мелких экономик — во главе с Канадой и Австралией — выступила с антипротекционистским торговым заявлением по вопросу пандемии COVID-19. Это заявление носило более решительный характер, чем подготовленное «Большой двадцаткой».

Роберт Лайтхайзер
Роберт Лайтхайзер
White House

Правительства крупных экономик должны принимать более масштабные и оперативные меры. Они не должны позволить нынешней дезориентации Вашингтона мешать им. Как минимум странам необходимо будет оформлять потенциально неудержимые требования введения протекционистских мер в наиболее прозрачные, ограниченные по времени и наименее вредные инструменты системы ВТО. Специальный «предохранительный» тариф удовлетворяет этим критериям и может стать наилучшим решением. Такие «предохранители» предназначены на случай чрезвычайных ситуаций, когда объем импорта растет и угрожает дальнейшим ущербом промышленности. Для их введения не нужно возлагать ответственность на иностранцев. Для их применения политикам не придется доказывать, что предоставляемые в качестве помощи субсидии являются «несправедливыми».

Неспособность предвидеть и подготовиться к предстоящей волне требований ввести протекционистские меры может носить катастрофический характер. Активировать торговую систему с нуля было бы не только чрезвычайно сложно, но и невероятно дорого, поскольку наверняка был бы промежуток времени, в течение которого ни одна система не функционировала бы вообще. Но, как и в случае со сдерживанием пандемии, укрепление торговли не может быть единственным делом одной страны. Пока в мире остается хотя бы один очаг пандемии, никто не сможет чувствовать себя в безопасности. То же самое относится и к протекционизму.