Председатель Земного шара: Медведев реорганизует пространство России
Идеальных текстов стратегических документов не бывает, даже если их подписывает председатель правительства Российской Федерации. Это относится и к утвержденной Д. Медведевым стратегии пространственного развития России до 2025 года.
Значение этого документа велико. Он один из немногих — после Конституции Российской Федерации — долго действующий документ высшего уровня стратегического планирования в нашей стране. Поэтому с присущей ИА REGNUM скрупулезностью выделим некоторые проблемные моменты, которые, если их учесть на старте или просто принять во внимание, помогут реализации задуманного.
Читаешь стратегию и понимаешь — это план реорганизации пространства России. Моделирование на основе территориально-экологического базиса расселения меняется на экономико-территориальный каркас моделирования расселения по принципу «физического развития территорий» (термин комиссии по населенным пунктам Европейской экономической комиссии ООН, содержательно соответствующий отечественному понятию градостроительства).
Только цель сформулирована по-другому. Самое неудачное в стратегии то, как в ней сформулированы цель и задачи. Не беда, что не духоподъемно. Не случайно в выступлении на Сочинском инвестиционном форуме Д. Медведев их не цитировал и о них и не говорил. Это доктринальный документ высокого уровня обобщения.
Как прописано в стратегии, целью пространственного развития Российской Федерации является обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на… Приостановимся здесь. То, на что направлено пространственное развитие, и то, что из себя представляет само пространственное развитие — не совпадающие вещи. Простите, лопата и то, на что она направлена — разные сущности. Если бы стратегической целью была бы заявлена реорганизация пространства страны, которая направлена на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны, то было бы, конечно, многословно, излишне для формулы цели, но понятно.
Однако изложено весьма противоречиво. Противоречие обнаруживается еще отчетливее, если понятия, используемые в стратегии, заменить их толкованием, которое дается этим же документом (в начало стратегии помещен словарь используемых понятий).
Итак, пространственное развитие (с точки зрения правительственного словаря) — это «совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития». Заменим понятие пространственного развития его правительственным толкованием. Что получим?
Читаем: целью совершенствования системы расселения и территориальной организации экономики является обеспечение устойчивого и сбалансированного совершенствования системы расселения и территориальной организации экономики. Целью совершенствования является такое совершенствование, которое является устойчивым и сбалансированным.
«Прибавочная стоимость» — в устойчивости и сбалансированности процесса совершенствования. Это и есть действительная цель? Нет, потому что весь последующий текст стратегии о другом. Не об устойчивости и сбалансированности, а о пространственной реорганизации на новых принципах.
К сожалению, далеко не всегда в правительственных документах с целеполаганием под целью понимается мыслимый и желанный результат как следствие завершенной деятельности, требующий после осуществленной работы конструирования и новой цели, и новой деятельности. В программных документах часто цель формулируется так, что она представляется бесконечным процессом, процессом-функцией. Движения от цели к цели не образуется и не организуется (в смысле движения от уже достигнутой цели к новой, еще не достигнутой, но желаемой).
Видимо, написанная цель стратегии пространственного развития свою функцию уже выполнила тем, что просто написана. Форма соблюдена.
Задачи стратегии прописаны получше, но не все.
Невозможно обеспечить национальную безопасность Российской Федерации только за счет социально-экономического развития геостратегических территорий Российской Федерации, перечень которых утвержден правительством. Вклад их велик, но не решающий.
Трудно будет к 2025 году ликвидировать все инфраструктурные ограничения федерального значения, хотя можно добиться повышения доступности и качества магистральной транспортной, энергетической и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры. Однако в Стратегии прописано — ликвидировать.
Утвержденные целевые показатели пространственного развития Российской Федерации никак не характеризуют устойчивость и сбалансированность пространственного развития. Они весьма обобщенно и опосредствованно характеризуют и сами задачи. Показателей всего пять.
Первый — среднегодовые темпы роста валового регионального продукта субъектов Российской Федерации, в которых располагаются перспективные крупные центры экономического роста Российской Федерации, по сравнению с 2017 годом по худшему варианту должны составить к 2025 году 102,6%, а по целевому варианту 103,7 процента.
Второй — отношение среднедушевого валового регионального продукта субъектов Российской Федерации, относящихся к приоритетным геостратегическим территориям (кроме Арктической зоны), должны составить к среднероссийскому значению 0,66 и 0,7 соответственно худшему и целевому варианту.
Межрегиональная дифференциация индекса человеческого развития по отношению к уровню 2017 года — 101 и 97 процентов. Это третий. Четвертый — рост транспортной подвижности населения по отношению к уровню 2017 года — 115 и 118 процентов.
И пятый — рост экспорта услуг от транзитных перевозок по отношению к уровню 2017 года — 135 и 143 процента.
Таким образом, показатели могут свидетельствовать о том, верно ли поступило правительство, реструктурировав экономико-территориальность страны.
Попытка государственного планирования системной реорганизации 17,1 млн российских квадратных километров осуществлена впервые за всю новейшую историю Российской Федерации. Генеральная схема расселения на территории России, разработанная в 1994 году, не содержала целей и задач, а была концептуальной базой для создания федеральных и региональных целевых программ развития и территориальной организации пространства России. С другой стороны, Генеральная схема расселения, цитирую, была «постоянно действующим, обновляемым информационно-аналитическим документом, обосновывающим приоритеты государственной градостроительной политики расселения и обеспечивающим принятие решений, связанных с федеральной поддержкой мероприятий по развитию городских и сельских населенных пунктов и преодолению негативных последствий территориальной организации России».
Вероятностный характер документа предполагал периодическую корректировку и адаптацию его к меняющимся условиям, исходя из основополагающих принципов сохранения территориальной целостности, освоенности географического пространства, уверенного включения в систему глобальных коммуникаций и защиты геополитических позиций страны.
В этом смысле нынешняя стратегия носит срочный характер. Она — до 2025 года, однако эта дата только вводит в заблуждение: после того времени всё опять стратегически изменят? Ясно, что нет. Для чего же эта дата вообще? Временная ограниченность — до 2025 года — условна. Это ограничение текста, а не подходов. В указе президента есть упоминание стратегии, но без привязки к какому-либо периоду ее реализации.
Стратегия носит также управляющий и регулирующий характер. Минэкономразвития предстоит огромная работа по ее освоению и присвоению всеми управляющими и управляемыми структурами федерального, регионального, муниципального уровня. Правительство поручило этому ведомству в трехмесячный срок внести предложения по плану реализации стратегии.
Требования суперуказа №204 правительством исполнены по своему усмотрению. Президент поручил Д. Медведеву вначале разработать стратегию пространственного развития, а затем на ее основе — с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и до 1 октября 2018 г. утвердить комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, предусматривающий обеспечение в 2024 году. Этот план утвержден 30 сентября. Стратегия подписана 13 февраля. Через три месяца появится план по исполнению стратегии как главный механизм ее реализации, хотя на декабрьском совещании-видеоконференции с участием губернаторов Д. Медведев заявил, что в двухнедельный срок после утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года надо будет рассмотреть предложения по корректировке комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры.
В cтратегии предусмотрено два сценария пространственного развития Российской Федерации — инерционный и приоритетный (целевой). Инерционный сценарий описан витиевато. Он «предполагает сохранение текущих тенденций развития системы расселения и экономики при условии невыполнения запланированных мер и отказа от реализации механизмов устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации».
Такое ощущение, что либо никто из тех, кто принимает решение, не прочитал эти страницы, либо был введен в заблуждение. Суть текста про инерционный сценарий простыми словами заключается в том, что если события будут предоставлены самим себе, то у них будет только одна тенденция развития — от плохого к еще более худшему. Или если план реализации стратегии не будет выполняться, но это будет замечено к 2025 году. Спрашивается, для чего писать про это, если стратегия утверждена решением правительства с поручениями руководствоваться ею? На всякий случай?
Теперь по существу стратегии.
Премьер, выступая на Сочинском инвестиционном форуме, ее охарактеризовал четырьмя-пятью абзацами в своей речи. То, что сказал Д. Медведев, составляет как бы опорный каркас будущих действий, по-новому реорганизующих территорию страны.
Стратегия предусматривает формирование 12 так называемых макрорегионов. Премьер так прокомментировал структурирование — исходя из особенностей территорий. «Это позволит сделать меры господдержки более адресными и эффективными. При этом исключить их дублирование, чтобы, например, не строить в двух соседних областях одинаковые заводы, заводы одинаковой специализации, создавая тем самым искусственную, то есть ничем не оправданную, конкуренцию между ними».
В числе макрорегионов — Центральный, Центрально-Чернозёмный, Северо-Западный, Северный, Южный, Северо-Кавказский, Волго-Камский, Волго-Уральский, Уральско-Сибирский, Южно-Сибирский, Ангаро-Енисейский, Дальневосточный макрорегионы.
Центральный макрорегион включил Брянскую область, Владимирскую область, Ивановскую область, Калужскую область, Костромскую область, Московскую область, Орловскую область, Рязанскую область, Смоленскую область, Тверскую область, Тульскую область, Ярославскую область, г. Москву.
Центрально-Черноземный макрорегион включил Белгородскую область, Воронежскую область, Курскую область, Липецкую область, Тамбовскую область.
Северо-Западный: Республику Карелия, Калининградскую область, Вологодскую область, Ленинградскую область, Мурманскую область, Новгородскую область, Псковскую область, г. Санкт-Петербург.
Северный: Республику Коми, Архангельскую область, Ненецкий автономный округ.
Южный: Республику Адыгея, Республику Калмыкия, Республику Крым, Краснодарский край, Астраханскую область, Волгоградскую область, Ростовскую область, г. Севастополь.
Северо-Кавказский: Республику Дагестан, Республику Ингушетия, Кабардино-Балкарскую Республику, Карачаево-Черкесскую Республику, Республику Северная Осетия — Алания, Чеченскую Республику, Ставропольский край.
Волго-Камский: Республику Марий Эл, Республику Мордовия, Республику Татарстан, Удмуртскую Республику, Чувашскую Республику, Пермский край, Кировскую область, Нижегородскую область.
Волго-Уральский: Республику Башкортостан, Оренбургскую область, Пензенскую область, Самарскую область, Саратовскую область, Ульяновскую область.
Уральско-Сибирский: Курганскую область, Свердловскую область, Тюменскую область, Челябинскую область, Ханты-Мансийский автономный округ — Югру, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Южно-Сибирский: Республику Алтай, Алтайский край, Кемеровскую область, Новосибирскую область, Омскую область, Томскую область.
Ангаро-Енисейский: Республику Тыва, Республику Хакасия, Красноярский край, Иркутскую область.
Дальневосточный: Республику Бурятия, Республику Саха (Якутия), Забайкальский край, Камчатский край, Приморский край, Хабаровский край, Амурскую область, Магаданскую область, Сахалинскую область, Еврейскую автономную область, Чукотский автономный округ.
Для каждого субъекта Российской Федерации на основе конкурентных преимуществ определены перспективные экономические специализации. Например, перспективная экономическая специализация Тамбовской области включает производство автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов; производство готовых металлических изделий; производство кожи и изделий из кожи; производство компьютеров, электронных и оптических изделий; производство мебели; производство напитков; производство одежды; производство пищевых продуктов; производство резиновых и пластмассовых изделий; производство текстильных изделий;производство химических веществ и химических продуктов; производство электрического оборудования; растениеводство и животноводство.
А Санкт-Петербург, к примеру, продолжит специализироваться на производстве автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов; компьютеров, электронных и оптических изделий; лекарственных средств; напитков; пищевых продуктов; табачных изделий; электрического оборудования; в деятельности в области информации и связи; в профессиональной, научной и технической деятельности; в транспортировке и хранении; в туризме.
Планируется развивать перспективные центры экономического роста. К перспективным крупным центрам экономического роста Российской Федерации отнесены города, образующие крупные и крупнейшие городские агломерации, обеспечивающие вклад в экономический рост Российской Федерации более 1 процента ежегодно: Владивосток, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Иркутск, Казань, Краснодар, Красноярск, Набережные Челны — Нижнекамск, Нижний Новгород, Новосибирск, Омск, Пермь, Ростов-на-Дону, Самара, Тольятти, Тюмень, Челябинск, Уфа, Санкт-Петербург и города Ленинградской области, входящие в агломерацию (в том числе гг. Гатчина, Всеволожск и прочие), Москва и города Московской области, входящие в состав Московской агломерации, с численностью населения более 100тыс. человек — гг. Балашиха, Подольск, Химки, Королев, Мытищи, Люберцы, Электросталь, Красногорск, Коломна, Одинцово, Серпухов, Щелково, Домодедово, Орехово-Зуево, Раменское, Жуковский, Пушкино, Долгопрудный, Сергиев Посад, Ногинск, Реутов.
К перспективным центрам экономического роста субъектов Российской Федерации, которые обеспечат вклад в экономический рост Российской Федерации от 0,2 процента до 1 процента ежегодно, отнесены города и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения более 500 тыс. человек (Астрахань, Барнаул, Ижевск, Калининград, Кемерово, Липецк, Махачкала, Новокузнецк, Оренбург, Пенза, Рязань, Саратов, Ставрополь — Михайловск, Томск, Тула — Новомосковск, Ульяновск, Хабаровск, Чебоксары-Новочебоксарск, Улан-Удэ, Ярославль, Пятигорск — Кисловодск — Ессентуки — Минеральные Воды — Георгиевск). Кроме этого, к перспективным центрам относятся города с общей численностью населения менее 500 тыс. человек (Белгород, Архангельск, Великий Новгород, Владимир, Вологда, Калуга, Комсомольск-на-Амуре, Магнитогорск, Мурманск, Нижний Тагил, Норильск, Петрозаводск, портовые города Ленинградской области (гг. Выборг, Усть-Луга, Высоцк), портовые города Краснодарского края (гг. Тамань, Новороссийск), Псков, Сургут, Сыктывкар, Тамбов, Тверь, Сочи, Ханты-Мансийск, Череповец, Южно-Сахалинск.
31 город с числом населения менее 500 тыс. чел. будет считаться перспективным центром экономического роста субъектов Российской Федерации, которые обеспечат вклад в экономический рост Российской Федерации до 0,2 процента ежегодно.
Приоритетные геостратегические территории Российской Федерации:
— эксклавы: Республика Крым, Севастополь, Калининградская область;
— субъекты Российской Федерации, расположенные на Северном Кавказе: Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край;
— субъекты Российской Федерации, расположенные на Дальнем Востоке: Республика Бурятия, Республика (Саха) Якутия, Забайкальский край, Камчатский край, Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Еврейская автономная область, Магаданская область, Сахалинская область, Чукотский автономный округ;
— субъекты и части субъектов Российской Федерации, входящие в Арктическую зону Российской Федерации в соответствии с указом президента Российской Федерации.
К приграничным геостратегическим территориям Российской Федерации отнесены субъекты РФ, граничащие со входящими в ЕС, Евразийский экономический союз и с другими странами.
Идеи, разработанные в современной стратегии, не новы. Генеральная схема расселения от 1994 года уже констатировала, что центры высоких технологий, территориальных очагов научно-технологических прорывов формируются только там, где средняя плотность населения составляет 300−350 человек на кв. км, то есть в крупных конурбационных (агломерационных) образованиях. Следовательно, развитие высоких технологий в России пока может быть обеспечено только в весьма ограниченном числе сложившихся расселенческих структур. Увеличение числа таких ареалов (даже за счет снижения плотностей других) становится важным направлением федеральной политики расселения и селективного поощрения инвестиционной активности.
Тогда же, в середине 90-х годов, предполагалось дальнейшее развитие поляризационных процессов в расселении с концентрацией городского и сельского населения в наиболее престижных центрах и районах, в зонах и ареалах наиболее интенсивного социально-экономического и градостроительного развития.
Появление в стратегии Д. Медведева понятия макрорегионов, как представляется, это ответ из 2019 года на проблему, обозначенную в 1993 году: исторически сложившаяся система расселения подчинялась географическим и хозяйственным условиям, что в последние десятилетия конфликтовало с административно-политическими, этническими и военно-стратегическими детерминантами. В силу этого развитие региональных и местных систем расселения, агломераций не совпадало с административными границами, побуждая развитие новых форм интеграционных связей в расселении. Особенно остро стоит этот вопрос об административном закреплении городских агломераций в случае их существования при разных субъектах Федерации, а также в бассейнах крупных внутренних рек и водоемов. В 90-х годах как были, так и оставались лозунгами слова о важности преодолеть усиливающуюся стагнацию малых и средних городских поселений, определяющих экономическую и социальную жизнь окружающих сельских районов, предотвратить распад сети сельских населенных пунктов и возродить российскую деревню.
Продолжим в следующей статье.