Существует ли дефицит бюджета Пенсионного фонда? Кто и кого обманывает?

В отличие от пенсионных фондов стран, с которых скопирован наш, деньги в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) являются государственной собственностью Российской Федерации. Сам Пенсионный фонд является государственным учреждением.

Только дефолт государства будет означать и дефолт фонда, и даже дефицит федерального бюджета совсем не обязательно должен сопровождаться дефицитом бюджета ПФР. Даже наоборот. Для того чтобы бюджет ПФР всё-таки был бездефицитен, возможен дефицит федерального бюджета.

Это не гипотеза, а факт, многократно подтвержденный. Поэтому не затихающая дискуссия о дефиците фонда является не проблемой факта, а того, что и как считать и понимать. В этой дискуссии, к сожалению, вовсе не звучат уроки истории многократно исковерканной российской пенсионной системы. Такое количество ухудшающих модернизаций, которое испытала эта система, не в состоянии выдержать ни один механизм. Не ухудшилась только судьба тех, кто в правительстве и Государственной думе принимал пенсионные решения, и тех, кто работает в системе ПФР.

Непререкаемыми выглядят сложившиеся подходы к формированию того, что называется бюджетом ПФР и его источниковой базой, как будто придуманы не людьми и проголосованы не ими же.

Конечно, всё не просто, как и всё в нашем запутанном и многотомном законодательстве (десять тысяч федеральных законов и законов субъектов РФ!).

Понятие «бюджет» с точки зрения федерального законодательства — исключительно экономический термин с одинаковой лингвистической формулой применительно и к бюджету ПФР, и к федеральному бюджету. Оба бюджета — «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения»… А далее — задач и функций государства и местного самоуправления (федеральный бюджет) и на цели обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации (бюджет ПФР). Никакого качественного различия, только количественное.

Есть и другое правовое определение: федеральный бюджет — это централизованный фонд Российской Федерации. Нелепость для ПФР — фонд фонда.

С такой же «точностью» можно использовать выражение «бюджет здравоохранения, образования, сферы культуры и науки» и т. д. Но до сих пор ещё никому не приходило в голову называть государственные деньги, направляемые в сферу здравоохранения или образования, вначале доходами этих сфер, а потом расходами, хотя и внутри этих отраслей образуются немалые доходы. Всё это государственные расходы на социальную сферу.

Социальные обязательства Российского государства всегда были расходными, а не доходными, поскольку «обслуживали» соответствующие права людей, равные друг другу по своему конституционному статусу, включая и право на социальное обеспечение по возрасту. В этом суть социального государства.

Поэтому пока в Конституции Российской Федерации сохраняется статья 39 — каждому гарантируется материальная помощь по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, — у государства, а не у тех или иных фондов, в том числе ПФР, сохраняются и расходные обязательства.

Таковы установки Конституции РФ, которые не меняются вот уже двадцать пять лет. В том числе и о том, что конституционной формой реализации гарантий являются государственные пенсии и социальные пособия, которые устанавливаются законом.

Социальное страхование как конституционное понятие в Основном Законе существует исключительно как «добровольное социальное страхование», которое поощряется, равно как и создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Зато за эти двадцать пять лет существования Конституции РФ многократно изменялось пенсионное законодательство. Базовые конституционные понятия дополнились и расширились новыми и многочисленными понятиями. Закон о государственных пенсиях был заменен законом о государственном пенсионном обеспечении, а государственные пенсии стали пенсиями по государственному пенсионному обеспечению.

Неизменным остался базовый механизм: пенсионные права граждан почему-то опосредуются двумя бюджетами: федеральным бюджетом и повторяющим его структуру бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации.

Накануне принятия обоих бюджетов возникает вопрос о дефиците и того, и другого. В отношении федерального бюджета это понятно, так как для сырьевого государства мировая конъюнктура цен на сырье становится определяющим фактором для прогноза доходов бюджета. Какая конъюнктура и конъюнктура чего так влияет на дефицит бюджета ПФР?

Эта «конъюнктура» внеэкономическая. Дефицит бюджета ПФР — всегда рукотворная тема, но в политических целях этот технократический термин может — вдруг — представляться не как субъективный, а как объективный фактор, не зависящий от воли и поведения людей, как критерий для неотложности принятия чрезвычайных решений.

Иначе говоря, как форс-мажор, а не как ошибки и просчёты тех, кто в государстве ответственен за эту отрасль. Типа как с нефтяными ценами.

Когда создавался Пенсионный фонд, предполагалось, что выделение самостоятельного бюджета пенсионной системе и отделение его от бюджета государства даст возможность видеть, сколько собирается взносов и как они расходуются, а также станет залогом того, что эти средства потратятся на пенсии и пособия строго в соответствии с законом. Кроме того, временно свободные средства могут капитализироваться и доходы направляться на создание ресурсов при ухудшении экономической и демографической ситуаций.

Из задуманного почти тридцать лет ничего не получалось. Реформы следовали и следуют одна за другой, о чем ИА REGNUM уже писало.

Предпоследнее нововведение — передача полномочий по администрированию страховых взносов налоговым органам. С 1 января 2017 года на налоговые органы возложен контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты страховых взносов; прием расчетов по страховым взносам, взыскание недоимки, зачет (возврат) излишне уплаченных (взысканных) сумм, предоставление отсрочки (рассрочки) по страховым взносам.

Последнее нововведение — повышение возраста выхода на пенсию, о котором многоаспектно писало ИА REGNUM. Единственное, о чём в этой теме нам не удалось разобраться, следующее.

В 30-х годах прошлого века возраст выхода на пенсию был установлен после того, как пишет О. Синявская, когда обследования рабочих, выходивших на пенсию по инвалидности в связи с потерей трудоспособности, показали, что «к 55 годам большая часть женщин и к 60 годам большая часть мужчин теряют возможность продолжать работать». Исследований на эту тему не обнаружено. Видимо, их нет, так как возрастной диапазон во внесенном правительственном законопроекте был один, а на выходе закона уже другой.

В пенсионном обеспечении участвуют многие федеральные и все региональные органы исполнительной власти.

Субъекты РФ осуществляют региональную социальную доплату к пенсии, чтобы общая сумма материального обеспечения достигла величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в данном субъекте Российской Федерации. Если у региона для этого денег нет, то он получает межбюджетный трансферт. Если же он может обойтись без межбюджетного трансферта, то вправе определять условия ее установления, размера и выплаты.

Поэтому на самом деле бюджет Пенсионного фонда — это просто сводная смета всех расходов, осуществляющихся структурами Пенсионного фонда.

В связи с этим совсем непонятно, почему содержание ПФР и ста тысяч его сотрудников и пенсионных дворцов обходится государству более чем в сто миллиардов рублей в год. В Японии, к примеру, аналогичное число пенсионеров обслуживает всего 20 тысяч сотрудников.

Расходы ПФР на цифровизацию своей деятельности оправданы, но не ясно, почему на техническое обслуживание оборудования компонентов подсистемы «Инфраструктурное обеспечение» АИС ПФР-2 в 2016 году фонд выделил 680 миллионов рублей, в 2017 году — уже 742 млн рублей, в 2018 году — почти 800 млн рублей.

Полномочия ПФР постоянно расширяются. Сегодня, помимо выплаты трудовых и социальных пенсий, Пенсионный фонд России осуществляет выплату всех видов пособий льготным и малоимущим категориям граждан; выдачу государственных сертификатов на семейный (материнский) капитал каждой семье при рождении второго и последующего ребенка; реализацию программы государственного софинансирования пенсий; формирование, инвестирование и выплату средств накопительной части пенсионных капиталов участников системы социального страхования и многие другие функции. На основании международных соглашений осуществляет пенсионные выплаты в 109 странах мира.

Если возвратить органам государственной власти их конституционную функцию по полному социальному обеспечению граждан, что более соответствует Конституции Российской Федерации, то, возможно, вопрос о дефиците бюджета ПФР не будет таким острым.

А дворцы труда сотрудников ПФР и его региональных отделений передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления ими их конституционных функций. Если некому продать.