Пока фундаментальный законопроект о государственном и муниципальном контроле находится на рассмотрении в Госдуме, только что подписанные президентом поправки федерального законодательства дали старт очередной реформе — контрольно-надзорной деятельности и лицензирования.

К нам едет ревизор!
К нам едет ревизор!
Цитата из к/ф «Ревизор». реж Владимир Петров. 1952. СССР

Однако чиновники в Минэкономразвития, отвечающие за приоритетную программу «Реформа контрольной и надзорной деятельности», поспешили сообщить, что уже проведена системная работа по реформированию системы контрольно-надзорной деятельности, в систему государственного контроля (надзора) заложены новые механизмы.

Как напрягает и бесит этот пафосный канцелярит с заимствованием научных понятий и их неадекватным употреблением в текстах докладов и отчетов аппаратов государственного управления!

Кого мы так спешим — на словах — обрадовать, а на самом деле — обмануть мантрами типа «система», «системная работа», «новые» механизмы и пр. Министра Абызова нет, но дело его живет.

Нет никакой системы контрольно-надзорной деятельности вообще и не привязанной к конкретной сфере госуправления в частности.

Нет никакой системы государственного контроля (надзора) вообще, не привязанной к конкретному уровню госуправления — федеральному или региональному.

Есть 131 тысяча инспекторов разного рода по стране, которые осуществили один миллион восемьсот тысяч проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Подготовка к ревизии
Подготовка к ревизии
Цитата из к/ф «Операция «Ы» и другие приключения Шурика». реж Леонид Гайдай. 1965. СССР

Объем финансовых средств, выделенных в 2017 г. органам исполнительной власти и органам местного самоуправления на осуществление контрольно-надзорных полномочий, составил 92 982,5 млн руб. Средняя величина расходов бюджетов всех уровней на осуществление контрольно-надзорной деятельности в расчете на одну проведенную проверку в 2017 году составила 46,4 тыс. руб.

Это одни цифры, приведенные Минэкономразвития. Другие данные приведены в пояснительной записке к правительственному законопроекту № 332 053−7 о государственном и муниципальном надзоре: «в системе контрольно-надзорных органов на федеральном уровне работает более 200 тыс. человек, а совокупные расходы на данную деятельность составляют более 500 млрд рублей в год».

Общее количество выявленных нарушений составило более 3,5 млн единиц. Общая сумма наложенных федеральными органами государственного контроля (надзора) штрафов за административные правонарушения составила 14 128,8 млн руб. (без данных ФТС России), а с данными о штрафах, накладываемых ФТС России — 59 млрд. Органами государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации в 2017 году наложено штрафов на сумму более 6547,8 млн руб. (без данных Республики Башкирии, Белгородской и Мурманской областей, ошибочно указавших в отчетах в 10 раз завышенные размеры штрафов).

Такова отчетная минэковская статистика, которая, если и перечитать с конца к началу, всё равно ни систему, ни даже структуру не образует.

Структуру и систему государственного управления образуют или должны были бы образовать такие трехуровневые институты (механизмы, инструменты, элементы, звенья и так далее, как их ни назови, потому что на словаре канцелярита всё это обозначает одно и то же), которые разработал Д. Козак в бытность замруководителя администрации президента, а именно: министерство (праворазработчик) — ведомство (правоприменитель) — служба (с надзорно-контрольными полномочиями, которых не должно было бы быть ни у министерства, ни у ведомства). Системообразующий элемент — закон.

Дмитрий Козак
Дмитрий Козак
Government.ru

Теперь, то ли ради диссертации, то ли в аналитических или каких-либо ещё непрактичных целях, пытаются представить системой всю контрольно-надзорную деятельность в стране сверху донизу и систематизировать все федеральные, региональные и муниципальные контрольно-надзорные органы по принципу некоего общего.

Можно, отбросив различия, найти общее, обобщить контрольно-надзорную деятельность, к примеру, Росаккредитации, Росреестра, Федерального государственного пожарного надзора и ФСБ. По критерию, например, абстрактного сходства.

Конечно, их деятельность необходима. Только в одном случае история служб многовековая, как в случае с пожарной охраной. А Росаккредитация создана правительством недавно, её до сих пор путают с Росстандартом.

Отсутствие этих и других надзирающих структур контрпродуктивно и даже опасно для страны. Другое дело, что опасность опасности рознь.

Ясно, чем мы рискуем в сфере гражданской обороны или пожарной безопасности. В Росстандарте, Роаккредитации, Росреестре «риски» свои, иные и специфические.

Типичными для Росреестра «опасностями», как там считают, являются:

— в саморегулируемых организациях арбитражных управляющих не контролируется соответствие членов организации условиям членства и обязательность заключения договоров страхования ответственности;

— в саморегулируемых организациях оценщиков не соблюдается законодательство об оценочной деятельности, а также правила деловой и профессиональной этики;

— в саморегулируемых организациях кадастровых инженеров нарушаются сроки рассмотрения жалоб на действия кадастровых инженеров;

— нарушения в употреблении наименований географических объектов на дорожных указателях, проведении технологии геодезических работ и пр.

Это — всё.

Однако в правительстве решили все эти опасности объединить понятием «риск», что и стало сутью и важнейшим направлением реформы контрольно-надзорной деятельности Д. Медведева, а внедрение риск-ориентированного подхода при организации проверок — его идеей.

Все подконтрольные тридцати двум федеральным контрольно-надзирающим ведомствам объекты (предприниматель, конечно, субъект, но как поднадзорный, конечно, объект) поделили на категории:

— с чрезвычайно высоким риском;

— высоким риском;

— значительным риском;

— средним риском;

— умеренным риском;

— низким риском.

Какое увлекательное было занятие — придумывать все эти названия и классификацию!

Предупреждение
Предупреждение
Цитата из м/ф «Чебурашка». реж Роман Качанов. 1971. СССР

Каждой категории предписали свою проверочную плановую периодичность: не чаще чем один раз в год-3−5-10 лет или, например, перед каникулами (в отношении одних и тех же объектов надзора одновременно пока действует различная частотность проведения плановых проверок, так что чиновникам есть еще чем заняться).

Естественно, ущерб, причиненный по итогам 2017 года, также систематизирован по категорийности риск-объектов.

Для Роструда поднадзорные объекты (7 774 648 единиц) были распределены по категориям риска следующим образом: категория высокого риска — 6 454 объекта; категория значительного риска — 3 509 объектов; категория среднего риска — 22 264 объекта; категория умеренного риска — 1 997 970 объекта; категория низкого риска — 5 744 451 объект.

Ущерб распределен по категориям риска следующим образом и в целях статистики (чудовищно, но факт!): «для категории высокого риска размер ущерба составил 2 086 пострадавших и погибших (24%); в категории значительного риска в 986 организациях выявлено наличие факта задолженности по заработной плате, а также наличие тяжелых несчастных случаев (11%); по категории среднего риска в 1 498 организациях выявлены факты наличия задолженности по заработной плате (9%); в категории умеренного риска в 489 организациях были выявлены факты наличия задолженности по заработной плате (6%)».

Всё это цитаты из отчета Минэкономразвития. Ведомство также отмечает, что «сведения в отношении ущерба Рострудом представлены в неоднородном виде. В частности, отсутствует стандартизация типов ущерба для различных категорий риска (ущерб жизни, здоровью и материальный ущерб) и состава данных: для категории высокого риска не учитывается материальный ущерб, а для категорий значительного, среднего и умеренного риска дополнительно приводится количество организаций. В значительной категории риска количество пострадавших и погибших приводится совокупно. Таким образом, оценить корректность представленных долей ущерба и проверить их расчет не представляется возможным».

Доклад Минэкономразвития называется «Отчет о внедрении риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности по итогам 2017 года».

В отношении МЧС там рекомендуют следующее: «В связи с наличием логических и арифметических ошибок в представленных данных в отношении ущерба МЧС России необходимо произвести корректный расчет и устранить вышеуказанные ошибки, продолжить работу по детализации ущерба по категориям риска и анализу этих данных с учетом причин и факторов возникновения ущерба охраняемым законом ценностям, и далее актуализировать установленные категории и критерии риска».

МЧС
МЧС
Андрей Алексеев © ИА Красная Весна

Если сопоставить ущерб жизни и здоровью в сфере противопожарной безопасности, то оказывается, что риск-ориентированная классификация объектов дала прямо противоположные ожиданиям результаты. Так, итоговое значение величины ущерба по гибели и травмам в 2017 г. составило 7 782 человека и 9 302 человека соответственно, а значения аналогичных показателей суммарно для объектов высокого и значительного риска составили 37 и 127 человек соответственно. Таким образом, подавляющая величина ущерба приходится на категории более низкого риска (среднюю, умеренную и низкую), хотя проверочная частота здесь самая низкая.

На долю муниципального контроля в 2015—2017 годах приходится лишь 3% общего числа проверок (в 2013 г. — 1,4%). 90% приходится на нарушения, выявленные в ходе проверок, проведенных органами федерального государственного контроля (надзора).

Другой доклад Минэкономразвития — «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2017 году» — сообщает об успехах в реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» как одного из приоритетов стратегического направления развития Российской Федерации на период с 2017 по 2025 годы.

Однако факт того, что количество федеральных органов исполнительной власти, нарушивших срок представления докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), за 2017 год возросло в 2 раза, интерпретируется лишь как факт нарушения исполнительской дисциплины.

За 2016 год представили с нарушением сроков отчетный доклад пять ведомств, а за 2017 год уже 11 ведомств. «Опоздали» Россельхознадзор, Росреестр, ФАС России, ФСТЭК России, МВД России, Росаккредитация, Росстандарт, Росрыболовство, Роспотребнадзор, а Роструд отчитался на месяц позже, Росприроднадзор — на полтора месяца.

Проблема в другом: риск-ориентированный подход — далеко не универсальный метод для систематизации проверочной деятельности. Он существенно затруднил планирование и формирование отчетных данных. Стал фишкой вместо идеи. Отсюда и задержка с итоговыми докладами, и чрезмерность ошибок и недостатков в отчетах.

Любое ведомство заинтересовано в своевременном подведении итогов своей работы, чтобы спланировать ее на будущее. Составление бумаг по критерию риск-ориентированного подхода, судя по всему, стало самоцелью, весьма обременительным занятием, отвлекающим аппарат госуправления от непосредственной реализации своих государственных полномочий.

Кстати говоря, к субъектам Российской Федерации, не представившим доклады за 2017 год об осуществлении регионального контроля и муниципального контроля, как и в прошлом году, относятся республики Дагестан, Тыва, Карачаево-Черкессия, Калмыкия, а также Санкт-Петербург и Севастополь. С существенным опозданием отчеты пришли из 14 субъектов РФ.

Вместо того, чтобы критически взглянуть на свою риск-ориентированную придумку, в правительственных кругах считают, что это не наверху, а «у всех контрольно-надзорных органов нет понимания, с помощью каких инструментов можно последовательно и эффективно достигать целей профилактической работы и улучшать состояние подконтрольной среды».

Вместо того, чтобы осуществить детальный анализ предыдущего опыта работы с подконтрольными субъектами в каждом отдельно взятом ведомстве с учетом его специальной компетенции, сделать предметные выводы из результатов проверок и причин установленных нарушений опять же по ведомственному принципу, решили унифицировать технологию проверки и впрячь в одну телегу коня и трепетную лань.

Остается надеяться, что в Государственной думе не будут так торопиться с принятием фундаментального законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», как это произошло с концепцией риск-ориентированного подхода, ставшей фишкой.

Государственная дума РФ
Государственная дума РФ
FOTOBANK.ER

Надо наконец-то прекратить использовать аргументы, собранные из неизвестных источников и помимо Росстата. Росстат, конечно, не панацея, но за извращения государственной статистической отчетности полагается уголовная ответственность. Между прочим.

Итак, издержки бизнеса от избыточного административного давления оцениваются от 2 до 5% ВВП, что в денежном выражении составляет от 1,5 трлн рублей до 3,5 трлн рублей. Кем оцениваются? Минэкономразвития говорит так — «различными экспертами». Что за детский сад?

В чём выражается это избыточное административное давление, если конкретно и предметно разбираться, на примере конкретного предприятия? Нет примеров.

Зато в стране законопроект о госмуниципальном надзоре воспринимается не так, как хотелось бы этого правительству страны.

Воспользовавшись правом внесения предложений к законопроекту, в Краснодарском крае даже провели специальные парламентские слушания. По их итогам предложено, вопреки концепции законопроекта, не сократить и уплотнить контроль, а существенно дополнить перечень видов контроля. Фактически распространить риск-ориентированную модель на муниципальные образования и их учреждения и организации!

О, как!

И ещё 7 страниц предложений.