"Сегодня неизбежна смена социального лозунга макрополитики": интервью профессора Людмилы Ржаницыной ИА REGNUM
Новому правительству России следует строить свою социальную политику на основе новых социальных стандартов уровня жизни населения, более высоких, чем действующие ныне, - таков был один из тезисов выступления руководителя фракции "
ИА REGNUM: Людмила Сергеевна, с чем, на ваш взгляд, связана необходимость обновления индикаторов социального развития?
В последнее время, после того, как наша страна вышла из серьезного кризиса, и началось экономическое оживление, мы все больше переходим от текущего планирования к долгосрочному. Государство должно определиться - в каком направлении ему двигаться дальше, как ему строить свои программы, на что тратить деньги, и как обеспечить эффект проводимой политики.
Заглядывая в будущее, мы исходим из того, что определенный этап социального развития уже пройден, и кое-чего удалось добиться. Страна близка к решению задачи, поставленной еще в условиях кризиса - преодолению абсолютной бедности, обеспечению прожиточного минимума: зона бедности сократилась вдвое. Сегодня можно уверенно утверждать, что мы уже вырвались из собесовского подхода, нацеленного сугубо на выживание. Эту стадию мы прошли; механизмы и ресурсы есть. Но в нормально работающей экономике, ориентированной на рост, важно не столько соблюдение социальнозащитных обязательств на случай трудных жизненных обстоятельствах, сколько создание условий для самообеспечения основной массы экономически активного населения. Речь идет о достойном заработке для экономически активного работающего населения и достойной пенсии из этого заработка. При нынешней дешевизне труда работодатель фактически не заинтересован в эффективном ведении своего дела, и эта же дешевизна не позволяет работнику жить хорошо с опорой на собственные силы. Пора думать о более высоком стандарте жизни, который позитивно нацелит экономику и устроит большинство населения.
Отсюда, по нашему мнению, возникла потребность в новой цели, гораздо более амбициозной, но зато и более мобилизующей, чем просто поддержание физического существования. Такая цель - обеспечение потребления тем, кто живет ныне выше границы бедности, но ниже уровня, признаваемого обществом материальным достатком. Этот уровень соответствует доходу для тех, кто адаптировался к текущим расходам, но не готов к единовременным дополнительным тратам.
Мы считаем, что сегодня неизбежна смена социального лозунга макрополитики. Новый лозунг должен звучать так: от преодоления крайней бедности - к обеспечению достатка. Он-то и должен получить количественное измерение в форме стандарта экономической устойчивости (СЭУ) положения семьи с детьми, который призван прийти на смену прежнему социальному нормативу, рассчитанному на бедность.
Нашу методику можно приложить к любой другой категории населения, но если мы хотим думать о будущем, начинать надо с семьи с детьми.
ИА REGNUM: Не с детей, а именно с семьи с детьми?
Да, именно так! Предлагаемый нами стандарт экономической устойчивости семьи - гораздо более реальное понятие, чем привычный всем прожиточный минимум. В данном случае объектом регулирования выступает семья, участвующая в нормальном процессе труда и быта, а не индивид в экстремальных условиях бедности, угрожающей самой жизни.
Как известно, семья живет по другим законам, чем индивид. В семье большая часть нужд ее членов (питание, приобретение товаров длительного пользования, жилья и проч.) удовлетворяется совместно, поэтому недостаточно регулировать только индивидуальный заработок работника. Семья требует комплексного подхода к себе, использования широкого инструментария экономической, социальной и бюджетной политики, знания факторов, структур, взаимодействий. Обеспечение своей семьи, себя и детей - главный побудительный мотив зарабатывания дохода, а, следовательно, и вклада человека в экономику.
Между тем, семья с детьми до сих пор не является особым предметом учета и анализа. Нет науки об измерении затрат на взрослого и ребенка. Мы впервые за обозримый период разработали показатели статистики бюджетов тринадцати типов московских семей различного состава. У нас есть теперь представление о материальном положении семьи с одним, двумя, тремя детьми, семьи матери-одиночки, семьи, где один из родителей или оба - инвалиды, семьи бюджетников, семьи, включающей и не включающей пожилых родителей, молодой семьи с ребенком до трех лет, с ребенком от 4 до 16 лет и т.п. Таким образом, становятся понятнее конкретные расходы и нужды семей, можно избавиться от нерационального усреднения проблем и адресно ориентировать принимаемые решения.
ИА REGNUM: До сей поры главным инструментом регулирования материального положения населения был и остается минимальный размер оплаты труда. Выступая в Госдуме в качестве кандидата в премьеры, Владимир Путин предложил ускорить процесс повышения МРОТ в целом по стране до уровня прожиточного минимума и добиться этого уже к 1 января 2009 года. Как известно, Москва выведет свой МРОТ на уровень прожиточного минимума еще раньше - уже в 2008 г. Но на том же заседании Госдумы лидер фракции "Справедливая Россия" призвал правительство уходить от исключительной опоры на МРОТ и прожиточный минимум при определении социальной политики. На ваш взгляд, насколько эффективны такие меры как повышение МРОТ с точки зрения улучшения материального положения семей с детьми?
Повышение МРОТ это очень хорошо, однако для многих детей это все равно не снимает проблему малообеспеченности, поскольку МРОТ рассчитывается без учета иждивенческой нагрузки на работника. Между тем, это существенная проблема. В Москве доля семей с детьми составляет 28% от общей численности населения. Данные Росстата по обследованным бюджетам семей с детьми за 2006 г. свидетельствуют о том, что они живут хуже, чем, чем бездетные: денежные и натуральные ресурсы, которые они расходуют на потребление, меньше на четверть и составляют 9 149,3 рублей в месяц против 12 322,4 руб. на члена семьи без детей.
Мы убеждены, что для того, чтобы реально решать проблему благосостояния, необходимо обеспечить возможность для экономически активных людей, имеющих детей, зарабатывать доход, достаточный для поддержания типового, стандартного уровня жизни (потребления) своей семьи. Требуемый для этого уровень дохода и есть стандарт экономической устойчивости семьи.
ИА REGNUM: Что входит в этот стандарт?
СЭУ предполагает достаточность доходов на удовлетворение потребностей взрослых и детей на том уровне, как живут в срединной, пятой группе (децили) из десяти, если распределить все население по размерам получаемым доходов. Сравните, прожиточный минимум характеризует потребление нижних первой-второй децили. Дети в условиям СЭУ разнообразно питаются, им покупают развивающие игры, вывозят за город, тратятся на дополнительное образование в кружках, периодически обращаются к платным медицинским специалистам. Одежда, не передается от других детей, а приобретается новая. При этом семья обеспечена не только минимумом самого необходимого, но и предметами быта, нужными для развития, труда и досуга (учебники, книги, некоторая техника - телефон, не очень дорогая видео- и аудиоппаратура, игрушки и т.д.), не испытывает затруднений с оплатой жилья и коммунальных услуг, все ее члены имеют возможность приобретать одежду в соответствии с модой и время от времени пользоваться платными услугами образования, медицины, ездить в санатории и дома отдыха. Ей доступны товары длительного пользования и т.п.
Тем самым в СЭУ текущие доходы семьи с детьми достаточны на текущие нужды, не надо жить в долг, появляются некоторые накопления. Но они недостаточны при любой экстремальной ситуации - потеря работы, болезнь, рождение еще одного ребенка, крупная покупка (к примеру, квартиры, машины, земельного участка и т.п.), Но все же это уже не выживание, это уже нормальная жизнь с учетом социальных и культурных потребностей сверх первично необходимых.
ИА REGNUM: Так какой же доход, по вашим расчетам, должна иметь московская семья с детьми для обеспечения стандарта экономической устойчивости?
Количественно СЭУ равен примерно 2,5 прожиточных минимумов на члена семьи или 12 тыс. руб. на душу в ценах 2006 г. Сегодня такой стандарт жизни обеспечивает нижний уровень материального достатка, характерный для значительного круга среднеобеспеченных москвичей. По нашим расчетам, для типичной семьи заработок на каждого работника должен быть в ценах 2006 г. не ниже 18 тыс. руб. тыс. руб. По данным за апрель 2007 г. с поправкой на скрытую заработную плату, примерно 50% работников зарабатывало менее 18 тыс. рублей. И это при среднем доходе в городе, зашкаливающем за 30 тыс.руб. на каждого, включая малых и старых. Объяснение понятно. Москва - город с огромной дифференциацией, скорее поляризацией доходов; официально различие между верхней и нижней 10-процентной группами населения в 2006 г. составляло 41 раз, то время как по России - 16.
Таким образом, СЭУ на практике доступен пока в основном для семей, где двое родителей содержат одного ребенка. Сложнее его обеспечить при двух детях, особенно если один из них - школьник. Как показало наше исследование, рождение второго ребенка ухудшает материальное положение семьи не на четверть, как принято считать традиционно, а гораздо больше. И еще более проблематично обеспечение СЭУ для многодетных и одиноких родителей.
Дети - признанный фактор удорожания жизни, поэтому мы считаем, что даже семья с приличным доходом все равно нуждается в социальной поддержке со стороны государства. Поэтому в состав доходов, которые семья должна получать для достижения СЭУ, мы включили не только не только заработок ее экономически активных членов, но и доходы из различных источников, в том числе от государства в виде бюджетных средств, направляемых на социальные выплаты и услуги гражданам.
ИА REGNUM: Кажется, Москва не жалеет денег на своих детей...
Да, но определить реальные размеры расходов городского бюджета на цели поддержки детей и семей с детьми оказалось очень непросто.
Начав исследовать этот вопрос, мы столкнулись с тем, что сейчас в бюджете никто не делит услуги на те, которые относятся к взрослым и к детям. В городском бюджете есть строки "поликлиники", "больницы", "библиотеки", а, сколько при этом стоит педиатрия, сколько стоят детские библиотеки, никто не интересовался. Бюджет строится по функциональным учреждениям и ведомствам, в нем не предусмотрена социальная классификация с адресными расходами по группам населения. И это проблема не только Москвы, но и России в целом. Сейчас, строго говоря, никто не знает расходов государства на детство и родительство. К сожалению, статистика бюджетов (как государственного, так и семейного) построена таким образом, что, "детские" расходы, за редким исключением (ряд денежных выплат), не явны, и чтобы понять, насколько эффективно составленным на тот или иной период бюджетом удовлетворяются потребности семей с детьми, требуется специальная разработка.
Мы предлагаем ежегодно рассчитывать особую модель программно-целевого варианта бюджета, который бы аккумулировал все расходы на детей до 16 лет по всем направлениям: выплатам, льготам и услугам, - которую мы назвали "детский бюджет" или детская бюджетная матрица.
В состав детской бюджетной матрицы входят услуги и льготы, финансируемые из бюджетов всех уровней, Фонда медицинского страхования, Фонда социального страхования и Пенсионного фонда, в сфере образования (детские дошкольные учреждения, школы, профтехобразование, содержание и питание в школах, лицеях, внешкольная работа, компенсация платы в детсады и пр.), здравоохранения и физкультуры (охрана здоровья матерей и детей, лечение, родовспоможение, родовые сертификаты, обеспечение новорожденных, лекарства, дома ребенка, спортивная работа с детьми и пр.), социального обслуживания детей (интернаты для инвалидов, реабилитационные центры, приюты, протезирование, технические средства, льготы на проезд и телефон, налоговые скидки, жилищные дотации, натуральная помощь и пр.), а также организации детского отдыха, оздоровления детей (загородные и городские лагеря, санатории) и организации детского досуга (клубная работа, кружки, детское творчество, праздники и подарки и пр.). Сюда же относятся выплаты в виде пособий и пенсий: ежемесячные выплаты малообеспеченным семьям, имеющим детей, пособие по уходу за больным ребенком, пособие по беременности и родам, на рождение, по уходу до полутора лет и другие родительские пособия, пособия на детей одиноких матерей, многодетным семьям, при уклонении от уплаты алиментов, пособия на детей военнослужащих срочной службы, студенческим семьям и др., социальные пенсии сиротам, пособие опекунам, зарплата приемным родителям, другие выплаты на сирот, пенсии и единая денежная выплата детям-инвалидам, пенсии детям, пенсии потерявшим кормильца, единовременные выплаты и компенсации многодетным, молодым семьям, малообеспеченным, женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организации, на рост стоимости жизни и проч. С 2010 года в состав детской бюджетной матрицы войдут затраты федерального бюджета на выплату материнского капитала.
Наши расчеты "детского бюджета" Москвы на текущие цели (без капитальных вложений) показывают сумму примерно 156 млрд. руб. на 2007 г. (21 млрд. пособия и 135 млрд. - на услуги и льготы), что составляет 16% от общих расходов консолидированного городского бюджета. При этом сейчас из 10 млн. жителей Москвы детей 1,5 млн., т.е. 15%. Ясно, что такое прямое количественное соответствие доли детей и доли затрат на них свидетельствует о том, что дети не являются приоритетом бюджетной политики города. А если добавить к детям еще и беременных женщин, родителей, получающих пособие по уходу за маленьким ребенком, а также детей и подростков-немосквичей, которых все равно обслуживает городская медицина и образование, то этот вывод станет еще очевиднее.
Программно-целевой подход, конечно, усложняет работу госаппарата, требует введения дополнительной - социальной - классификации расходов бюджета, структурированной по группам населения, в данном случае по полу, возрасту, семейному положению, участию в репродукции и воспитании, числу детей, занятости родителей, уровню и видам доходов, доступу к социальным услугам. "Детский бюджет" - частный случай разработанной нами методики, за ним может последовать разработка гендерного бюджета, пенсионного, молодежного и т.д. Но только так и можно будет серьезно оценивать эффективность политики и действий органов управления.
ИА REGNUM: Что, на ваш взгляд, нужно сделать, чтобы реально повысить уровень экономической устойчивости семей?
Самое очевидное решение (чисто экстенсивное) - повышение доходов семьи за счет увеличения занятости ее членов. Доход семьи прямо пропорционален количеству работников. Однако надо учитывать и то, что экономическая активность взрослых выше там, где меньше детей. Дети - трудопоглощающий фактор, так как далеко не во всех случаях удается совмещать занятость с рождением и воспитанием ребенка. Чтобы разрешить это противоречие, необходимы целенаправленные меры со стороны государства. Бюджет, как известно, может финансировать открытие новых детских дошкольных учреждений, активизировать профессиональное обучение и переобучение, в том числе для женщин с маленькими детьми; государство может создавать условия для повышения занятости женщин в малом бизнесе т.п.
Стоит подсчитать финансовый эффект для бюджета, сравнив, сколько он тратит на поддержку низкодоходных семей, и сколько составит вклад привлеченных к оплаченному труду женщин в ВРП Москвы, как сократится численность бедных и поднимется их уровень жизни. Исходя из данных о производительности труда в Москве за 2005 год, дополнительно занятые 20 тыс. работников обеспечивают прибавку примерно 12 млрд. руб. регионального продукта... Что касается ситуации с неработающими мужчинами трудоспособного возраста в низкодоходных семьях, то она требует дополнительных обследований, которыми до сих пор никто практически не занимался.
Конечно, важна не просто работа, а хорошо оплачиваемая работа. Поэтому интенсивным способом повышения доходов семей следует считать рост заработной платы уже занятых в экономике. Это в значительной мере опять-таки государственная сфера ответственности, и государство решает эту задачу, систематически расходуя средства на повышение ставок и окладов в отраслях общественных услуг, финансируемых из бюджета, - образовании, медицине, социальном обеспечении и т.п. Государство может и должно заниматься увеличением количества рабочих мест, бороться с монополизмом, развивая конкуренцию на рынке труда. В коммерческом секторе есть масса людей низкооплачиваемых, скажем, в силу низкой квалификации, и помочь им повысить квалификацию тоже в силах государства. Вообще, чем больше государство будет вкладывать в повышение качества человеческого капитала вообще, во всех секторах экономики, тем меньше ему придется тратить на пособия по бедности и т.п.
Но сколько не повышай доходы, инфляция все съест. И если властям не доступно регулирование цен на продовольствие, то нужны хотя бы преференции для детей в сфере оплаты жилья, медицины, лекарств, проезда, доступные детские учреждения, дошкольные, внешкольные. В Москве они выборочно бесплатны для одних категорий семей, нарушая интересы остальных родителей и детского населения в целом.
ИА REGNUM: Если мы поставим перед собой задачу достижения СЭУ для семей с детьми, то что должно происходить с системой государственных пособий?
Она не только не должна сокращаться, но должна развиваться и совершенствоваться. Какие семьи в какой поддержке нуждаются становится ясно из анализа СЭУ.
В целом по стране действующая система пособий вполне вписывается в мировую практику, однако отстает по размерам выплат и охвату контингента получателей. Например в рамках Евросоюза семейные и детские выплаты варьируют от 3,8% валового внутреннего продукта (ВВП) в Дании до 0,5% - в Испании. Эксперты считают, что в России они в 2006 г. составляли 0,3% от ВВП, а в Москве выше - порядка 0,5% от валового регионального продукта (ВРП). А надо бы 2-2,5% ВВП.
Главное отличие российской системы пособий - в преимущественной ее ориентации на бедность и низкие доходы, что нарушает международно принятый принцип равенства прав детей. В нашей стране эти права оказались различны даже для получающих пособия по малообеспеченности из-за масштабной дифференциации по регионам с их финансовой дефицитностью.
Система городских пособий и компенсаций на детей в Москве побогаче, чем в других регионах, и отличается широким спектром направлений. Номенклатура выплат насчитывает более 10 видов, господствует адресный принцип, есть подход и по категориям, и по уровню доходов. Но все равно денежные выплаты в 6 раз ниже, чем расходы бюджета на услуги и льготы.
По нашим расчетам, поступления от государства непосредственно в семейный бюджеты среднеобеспеченных москвичей с доходом менее 35 тыс. руб. на душу в месяц в среднем "весят" 5%. В доходах социально слабых семей их влияние более значительно. Как показывают обследования в рамках Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения, пособия и пенсии на детей в семьях матерей-одиночек составляли в октябре 2006 г. 11,5% всех доходов. Весьма существенную поддержку в виде многочисленных льгот и бесплатных услуг, предоставляемых городом, ощущают трехдетные и более многодетные семьи. По данным городского Департамента социальной защиты, льготы на ребенка в семье с тремя детьми составляют в 2006 г. 3,9 тыс. руб. в месяц на душу (а в более многодетной семье - 6,5 тыс.). По сути, это второй бюджет семьи.
Тем не менее, наше исследование свидетельствует об объективной необходимости повышения пособий на детей в Москве и расширения категорий их получателей. И в Москве, и в России несправедливо обделены пособиями дети и в еще большей степени - подростки из обычных семей, а с биологическими родителями. При этом, система пособий вообще преимущественно ориентирована на малышей, хотя с возрастом расходы на содержание ребенка увеличиваются. По нормативным расчетам СЭУ, "стоимость" ребенка от 7 до 16 лет для семьи на 35% выше расходов на дошкольника. Исправление этого несправедливого перекоса в системе пособий требует расширение круга детей, получающих пособие.
Правда, прогресс в этой сфере зависит не только от города, но и от позиции Федерации. Прежде всего, в федеральном законодательстве должны появиться некоторые принципы, регулирующие назначение ежемесячных пособий в субъектах. К примеру, нужен федеральный минимальный стандарт ежемесячного пособия в регионах (сейчас такой стандарт определен только для федеральных пособий). Еще один пробел - в действующих нормативных документах нет ясности, является ли алиментное пособие при розыске должников обязательным государственным, или каждая территория вольна решать вопрос о его выплате по-своему. То же относится к пособиям для одиноких матерей и многим другим видам региональных выплат, отданных исключительно в ведение субъектов без всякой федеральной рамки. Очень неясное положение со страховыми обязательствами на детей, в том числе с обязательным социальным страхованием. Вообще, не определено, какую часть и каких потребностей детей пособия должны покрывать. В ряде случаев непонятно разделение на пенсии и пособия; скажем, так называемая социальная пенсия вполне вписывается в категорию социального пособия по бедности и др.
Что касается перспективы развития системы пособий, то предложенная нами модель стандарта экономической устойчивости уже сейчас позволяет определить некоторые ориентиры на будущее. Судя по программе 2008 года как Года семьи, правительство Москвы намерено платить ежемесячные детские пособия семьям с доходами, близкими к 1,5 прожиточным минимумам (до 8 тыс. руб.). Но если исходить из задачи перехода к стандарту экономической устойчивости семьи, становится ясно, что эта мера может рассматриваться лишь как промежуточная. В соответствии с нашими расчетами, зона установления пособий должна быть существенно шире, в нее должны быть включены семьи с детьми, доходы которых составляют до 2,5 прожиточных минимумов -12 тыс. руб. в месяц на душу в параметрах 2006 г.
При этом очень важно, развивая систему пособий, в то же время не противоречить установке семьи на собственные силы, не создавать так называемую "ловушку бедности" и систему "дети прокормят". Во избежание этого мы предлагаем при установлении семье пособия или льготы применять конкретную программу экономико-трудовой реабилитации.
ИА REGNUM: Насколько ваши разработки, выполненные для Москвы, применимы для страны в целом?
Абсолютно применимы. Стандарт экономической устойчивости семьи может быть рассчитан применительно к любому региону. Кстати, подобная методология разработана и за рубежом. Например, в США рассчитаны стандарты заработной платы, включая содержание ребенка, по штатам. Я думаю, у нас богатые регионы первыми осознают пользу от такого подхода, а за ними потянутся другие.
Дети - особый управленческий объект, требующий последовательно комплексного подхода и ориентации на конечный результат - благополучие и развитие подрастающего поколения. Поэтому я уверена, что предлагаемый нами "детский бюджет" рано или поздно придется вводить повсеместно как новый межведомственный управленческий инструмент. Естественно, это потребует внесения изменений в Бюджетный кодекс, а до тех пор на уровне субъекта Федерации "детский бюджет" может быть только аналитической разработкой.
Мне бы очень хотелось, чтобы на СЭУ обратили внимание разработчики программы социально-экономического развития страны до 2020 г., в том числе и в регионах. Я уверена, что он может служить самым адекватным инструментом для выработки социальной и экономической политики государства в отношении семьи.
Принятие идеи СЭУ означает необходимость организовать сбор гораздо более дифференцированной статистической информации обо всех аспектах жизни населения, а также создать систему социального измерения и нормирования. В свою очередь, социальная стандартизация также требует законодательного оформления и действий исполнительной власти.
Не обойтись и без социальной (или социально-демографической, с учетом конечного индикатора сбережения населения) экспертизы проектов законов, программ и бюджетов с позиции семейной, гендерной и демографической политики. О необходимости ее создания и я, и другие специалисты говорим уже много лет. Такая экспертиза должна быть встроена как обязательный этап в процесс принятия обоснованных целевых управленческих решений.
Подытоживая проделанное, хочется подчеркнуть, что разработанные нами методы, показатели и соотношения - лишь первый шаг к нормированию и обеспечению нового качества жизни россиян, наступление которого неизбежно в парадигме социально-экономического развития страны. Чтобы этот процесс не был стихийным, не всегда рациональным, требуется серьезное продолжение усилий, расширение круга заинтересованных и ответственных профессионалов во имя четких перспектив и действительно обоснованных и современных управленческих решений.