Для нового Минрегиона важен правильный выбор приоритетов: интервью Натальи Зубаревич

Москва, 16 октября 2007, 09:00 — REGNUM  

Смена руководства Министерства регионального развития России, резкое расширение его полномочий и рост его значения в составе Правительства стали одной из наиболее интересных новаций в сфере государственного управления последнего времени. Большое внимание привлекает и фигура нового министра - бывшего полпреда в Южном административном округе Дмитрия Козака, предыдущая карьера которого свидетельствует о том, что ему всегда поручается решение задач особой сложности и общегосударственной значимости. Свое видение перспектив обновленного Минрегиона в беседе с корреспондентом ИА REGNUM изложила директор региональных программ Независимого института социальной политики, профессор МГУ им. Ломоносова Наталья Зубаревич.

REGNUM: Наталья Васильевна, наращивание административного веса Министерства регионального развития и передача ему части полномочий, ранее сосредоточенных в Министерстве экономического развития и торговли, многих удивило. МЭРТ было эмблематическим ведомством для целого периода истории нашей страны - периода проведения структурных реформ. Значит ли это, что мы становимся свидетелями наступления нового периода?

В России, вообще-то, правилом является чередование двух принципов управления - отраслевого и территориального. Это четкая закономерность, которая проявлялась в самые разные периоды нашей истории. Чередования понятны - ведомственность ведет к отрыву органов управления от территорий, затем как реакция на это следует восстановление интересов мест, после чего центр снова начинает тянуть одеяло на себя, и цикл повторяется. Эта система управления пространственным развитием страны основывается на попытках регулировать естественные противоречия между целым (всей страной) и ее частями. Интересы регионов далеко не всегда полностью совпадают с интересами отраслевых ведомств; они конкурируют за ресурсы. Если ведомственный надолго подход берет вверх, ослабляется внимание к интересам регионов, мы можем получить негативные последствия для страны в целом.

REGNUM: Но ведь все эксперты, которые в течение многих лет критиковали ведомственный подход к региональному развитию, призывали к формированию принципиально новой региональной политики, основанной на новой идеологии взаимоотношений центра и регионов. А вы говорите, по сути дела, о маятниковом движении в одной плоскости, при котором никакого идеологического изменения не происходит.

Проблема регионального развития очевидна, она чревата серьезными рисками, но механизмы решения этой проблемы остались "вертикальными", т.е. заведомо слабо учитывающими интересы регионов. В рамках идеологии "вертикали" обновление региональной политики невозможно.

Что можно сделать, не выходя за рамки вертикали? Есть шанс более четко отстроить механизмы финансирования регионов из федерального бюджета. Сейчас действует система множественных каналов финансирования расходов на выравнивание, социальных расходов и др., плохо увязанных между собой. Регионы пытаются выполнять возложенные на них полномочия кто во что горазд, что усиливает территориальное и социальное неравенство. Пока я слабо верю в то, что обновленному министерству удастся достичь позитивного эффекта. В рамках не слишком дееспособной системы управления в целом маловероятно создание одного министерства, которое в этом отношении радикально отличалось бы в лучшую сторону. Кроме того, есть опасения, что при общем понимании важности региональной проблематики, опять будут выбраны неадекватные механизмы, основанные на усилении "вертикальной" системы управления. Ведь оптимальная синхронизация разных интересов может происходить только в ходе дискуссии на "горизонтальных" переговорных площадках, где стороны слышат друг друга.

Совсем недавно (но еще до смены главы ведомства) Минрегион представил стратегию пространственного развития, в которой торчали уши советского "освоенческого" подхода. Мир изменился, и мы сейчас не индустриализацию проводим, но предложения Минрегиона - ничто иное как еще одна индустриализация - развитие территориально-производственных комплексов Южной Якутии, опять Северный морской путь, дороги на севере Сибири...

REGNUM: Разве там не нужны дороги?

Нужны. Но давайте сравним отвратительные дороги в наиболее освоенной части страны, где от этого каждую секунду теряется эффективность экономики, и рельсы, которые будут прокладываться от низовьев Оби до низовьев Енисея. В условиях, когда ресурсы ограничены (а они ограничены всегда) должно приниматься решение, наиболее эффективное для экономики.

REGNUM: Видимо, в рамках сырьевой экономики это решение и есть самое эффективное.

Да, оставаясь в рамках сырьевого типа развития, может быть, и надо тянуть дорогу на Приполярный Урал, где сейчас нет ничего, но можно создать плацдарм для продвижения "Газпрома" на Ямал. Но при обсуждении этого вопроса я всегда напоминаю, что крупнейшие месторождения Среднего Приобья в 60-е годы осваивались водным путем - все необходимое завозилось по Оби и распределялось потом по системе сезонных дорог - зимников, а постоянные дороги строились гораздо позже. И мне непонятно, зачем сейчас, когда у "Газпрома" даже еще нет денег на освоение ямальских месторождений, надо заранее строить дороги.

Это вопрос приоритетов. Говорят, что в рамках сырьевой экономики мы построим важнейшие инфраструктурные объекты. Но, на мой взгляд, важнейший инфраструктурный объект - это трасса, связывающая восток и запад страны, которая до сих пор не достроена. У нас даже между Москвой и Санкт-Петербургом сообщение отвратительное, но мы уже планируем строить дороги на Ямал.

Такие проекты лоббирует, в первую очередь, даже не бизнес. Идеолог проекта строительства железной дороги на Припорярный Урал - полпред Латышев, которого поддерживают губернаторы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов и больше всех - губернатор Свердловской области, которому, конечно, хочется за федеральные деньги построить дороги на севере области, где инфраструктура развита слабо. В этом лоббировании доминируют узкорегиональные представления об эффективности. Но почему интересы части доминируют над интересами целого (населения страны) и в конечном счете определяют государственную политику? Где учет интересов 75% населения, живущего в Европейской части России, с изношенной инфраструктурой и плохими дорогами?

Сомневаюсь, чем приход Дмитрия Козака способен изменить сложившиеся механизмы принятие решений - волюнтаристские, конъюнктурные и не предполагающие обсуждения со специалистами. Конечно, сильная фигура во главе ведомства, пользуясь своими возможностями и ресурсами, может продавить те решения, которые она считает эффективными. Однако регионалисты помнят, как мощно продавливался 131-й закон о двухуровневом местном самоуправлении. В итоге он получился унифицированным, не учитывает специфику регионов и плохо работает! Боюсь, что в условиях отсутствия механизмов дискуссии и обратной связи мощь нового Минрегиона будет направлена на продавливание спорных решений.

REGNUM: Первые комментарии к обновлению Министерства регионального развития зачастую сводились к подсчету совокупного объема ресурсов, которые оказались в его распоряжении. На этом основании новый Минрегион тут же назвали суперминистерством. Складывается впечатление, что комментаторы ожидают, что региональная политика в исполнении нового министерства будет сведена к распределению денег по территориям.

Я бы не торопилась называть Минрегион суперминистерством. Никаких суперресурсов в его распоряжении пока нет. Не думаю, что Минфин легко расстанется с правом принимать окончательные решения по распределению фонда федеральных трансфертов и других фондов и программ. Скорее всего, ведомство Козака расширит свои полномочия по согласованию, но вряд ли будет в одиночку делить деньги.

Но даже без трансфертов денег у министерства немало: Инвестфонд, полный контроль над федеральными адресными и федеральными целевыми программами и такими специальными проектами как Сочи и Владивосток. Однако, на мой взгляд, сводить под крышу Минрегиона все распределение ресурсов в регионы было бы неправильно. Лучше пусть будут два конкурирующих ведомства, потому что при такой конкуренции у регионов все-таки остаются шансы как-то обозначить свои интересы. Конкуренция в условиях плохого управления лучше, чем ее отсутствие. Привлечение Минрегиона нарушает монополию Минфина, и это хорошо. Минфин при принятии решений всегда исходит из приоритета экономии ресурсов, а приоритет Минрегиона иной, ему нужно, чтобы регионы получали средства для развития. Таким образом, "степень свободы" для регионов немного повышается, система теряет прежнюю абсолютную жесткость, и это плюс.

REGNUM: Перемещение дальневосточного полпреда Исхакова на должность заместителя министра регионального развития тоже стало сенсацией и заставило говорить о возможном закате института полномочных представителей президента.

В рамках бюрократической логики перемещение полпредов первого призыва, таких как Козак или Кириенко, на должности ранга министра, а полпредов второго призыва, таких как Исхаков, - на должности замминистра, вполне естественно. Карьерный рост из мэра Казани в заместители министра регионального развития вполне очевиден.

А что касается самого института полпредов, то я тоже думаю, что он носил одноразовый характер и со временем потеряет свое значение, превратившись в еще один передаточный механизм между центром и регионами. Скорее всего, в текущем политическом цикле его не будут отменять, потому что нашим властям не свойственно публично отказываться от собственных решений. Но будут полпреды существовать или не будут, - для будущего развития России это роли уже не играет. Свою основную задачу - приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным - полпреды выполнили, а других внятных функций у них не было, не считая Козака. У него была особая миссия на юге - постараться "расшить" сверхпроблемную политическую ситуацию, и эту задачу он отчасти выполнил.

REGNUM: На ваш взгляд, насколько тот опыт, который Дмитрий Козак приобрел, работая в очень специфическом регионе в очень специфических условиях, применим к стране в целом?

Я бы начала с более раннего опыта, когда он был заместителем главы администрации президента и, курируя разработку муниципальной реформы, не стал вдаваться в сложности пространственного устройства страны. Наверно, опыт работы в должности полпреда и лучшее знакомство с региональными особенностями России, тем более на Юге, не могут не должны пройти бесследно. Надеюсь, этот опыт проявится в понимании многообразия страны и большей гибкости в принятии решений. Однако, учитывая энергию и целеустремленность нового министра, не исключен и "таранный" тип региональной политики. Не хотелось бы подтверждения печальной поговорки: "лучше плохо работать в правильном направлении, чем хорошо работать в неправильном".

По большому счету, дело не в персоналиях, а в правильном выборе приоритетов новым министром и его командой. Простых рецептов нет, нужно обсуждать проблемы с регионами, находя приемлемые компромиссы между разными интересами; нужно привлекать независимых экспертов, которые понимают, какие решения реализуемы, а какие будут упираться в объективно существующие барьеры, чтобы не рождались сомнительные проекты вроде тотального строительства агломераций. В региональной политике, как и в любой другой, нужно больше свободного пространства...

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.