Институт экономики города о бюджетных последствиях принятия законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
Москва, 7 февраля, 2003, 21:23 — ИА Регнум. Н.Б. Косарева
Авторы статьи ставили перед собой следующие задачи:
1. Оценить, произойдут ли после вступления в действие указанного законопроекта расширение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления и децентрализация расходных и доходных полномочий.
2. Оценить сложившееся сегодня несоответствие между расходными обязательствами и финансовыми средствами на уровне местных бюджетов. Эта оценка должна показать, какое перераспределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы требуется для оздоровления финансового состояния местных бюджетов и, следовательно, для успешной реализации данного законопроекта.
В своих расчетах авторы использовали данные Министерства финансов Российской Федерации об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, размещенные на сайте Минфина России в Интернете (www.minfin.ru/ispSub/2002/09/Mes0.html). При расчете распределения финансовых ресурсов между функциональными разделами бюджетной классификации были использованы данные за 9 месяцев 2002 г.
Отнесение расходов муниципалитетов к "собственным расходам" или к расходам на исполнение отдельных государственных полномочий было сделано на основе отчетов об исполнении годовых бюджетов за 2001 г., поскольку годовой отчет об исполнении бюджета более подробно показывает распределение расходов в функциональной и экономической классификации. По этим же данным рассчитаны доли "собственных расходов" и "расходов на исполнение государственных полномочий" в расходах муниципальных образований.
Расчеты вариантов сценариев, характеризующих последствия реализации законопроекта, проведены с учетом следующих положений и гипотез:
1. Функции между органами местного самоуправления и региональной государственной властью будут распределены в соответствии с положениями законопроекта.
2. Органы местного самоуправления будут продолжать исполнять те госполномочия, которые они исполняют сегодня (предоставление льгот в социальной сфере, а также в ЖКХ и на транспорте), а кроме того, им на исполнение будут переданы отдельные новые госполномочия, которые сегодня охватывают вопросы местного значения, но в рамках перераспределения полномочий будут отнесены к региональным (предоставление жилищных субсидий, финансовое обеспечение процесса образования).
3. Финансирование переданных госполномочий будет осуществляться путем предоставления субвенций из федерального или региональных бюджетов на исполнение государственных полномочий муниципалитетами.
4. Общий объем местных бюджетов не изменится, т.е. произойдет просто перераспределение средств между различными целевыми статьями и видами расходов, а также между видами и статьями доходов (это положение относится к вариантам I и II).
В качестве сценарных вариантов прогноза развития событий были рассчитаны три, которые различаются следующими предпосылками:
вариант I предполагает, что как "старые", так и "новые" госполномочия будут финансироваться в том же объеме, что и сейчас;
согласно варианту II все переданные органам местного самоуправления госполномочия будут финансироваться в полном объеме, как это предусмотрено сегодня федеральным законодательством, причем объем государственных обязательств не будет сокращен, а объем местных бюджетов не будет увеличен;
вариант III основан на предположении варианта II, но с условием, что будет соответственно увеличен объем местных бюджетов для финансирования переданных госполномочий в полном объеме в соответствии с федеральным законодательством.
Результаты сценарных расчетов представлены в Таблице 1.
Сценарный расчет последствий принятия закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
1 Расходы на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.
2 Расходы на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и выплате жилищных субсидий.
3 100% финансирования госполномочий по расходам на ЖКХ (льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг сегодня финансируются на 50%).
4 95% расходов местных бюджетов на транспорт.
5 Уровень финансирования федеральных мандатов на транспорте сегодня составляет 30%.
6 85% расходов местных бюджетов на социальную политику.
7 95% расходов местных бюджетов на социальную политику.
8Уровень финансирования федеральных мандатов по социальной политике сегодня составляет 60%.
9 80% расходов местных бюджетов на образование (финансовое обеспечение учебного процесса).
10 В соответствии с законопроектом регулирующие доходы войдут в состав собственных налоговых доходов бюджетов муниципальных образований, поскольку будут закреплены на постоянной основе за местными бюджетами.
В исходном варианте (см. Таблицу 1), который характеризует состояние местных бюджетов за 9 месяцев 2002 г., в каждом функциональном разделе выделены расходы, которые, по сути, являются государственными полномочиями, поскольку "наведены" решениями федерального или регионального уровня (федеральные и региональные мандаты).
С исполнением государственных полномочий сегодня связаны основные расходы муниципалитетов по направлению "Социальная политика". Сюда относятся пособия гражданам, имеющим детей, средства, выделяемые в соответствии с федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов", "О статусе военнослужащих", "О социальном обслуживании населения", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и рядом других федеральных законов.
Расчеты показывают, что примерно 85% расходов, осуществляемых муниципалитетами по направлению "Социальная политика", связано с исполнением государственных полномочий.
Исследования, проведенные в ряде городов России, свидетельствуют, что 95% расходов местных бюджетов на транспорт обусловлены предоставлением льгот различным категориям граждан, обусловленных федеральным законодательством.
Расходы местных бюджетов по направлению "Жилищно-коммунальное хозяйство" включают в себя льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые также представлены федеральными законами и составляют, по экспертной оценке, около 16% расходов местных бюджетов по этому направлению.
Все остальное будем называть "собственными расходами муниципалитетов" на решение вопросов местного значения. Необходимо оговориться, что сегодня многие расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения также определяются на федеральном или региональном уровнях (например, размер заработной платы работников муниципальных бюджетных организаций). Однако наличие таких нефинансируемых федеральных или региональных мандатов, хотя и является негативным фактором, снижающим финансовую самостоятельность муниципалитетов, вряд ли может быть отнесено к государственным полномочиям, исполняемым органами местного самоуправления.
К расходам на исполнение госполномочий отнесены перечисленные выше расходы, произведенные из местных бюджетов в 2002 г. (9 месяцев) в объеме 53,3 млрд рублей. Для финансирования этих госполномочий в бюджеты муниципальных образований были переданы субвенции в размере 42,7 млрд руб.
Таким образом, сегодня доля расходов местных бюджетов на исполнение госполномочий составляет 11%, а собственных расходов на решение вопросов местного значения - 89% (см. Таблицу 2).
Аналитические показатели (%)
11 В соответствии со ст.55 законопроекта состав собственных доходов местных бюджетов формируется за счет налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней. Доля собственных доходов в доходах всего в исходном варианте посчитана на основе определения Бюджетного кодекса Российской Федерации, а в вариантах I, II и III - на основе определения, приведенного в законопроекте.
По нашим экспертным оценкам, общий объем государственных обязательств по льготам на предоставление услуг в сфере ЖКХ, транспорта и социальной защиты населения, предусмотренный федеральным законодательством, составляет сегодня порядка 145 млрд руб. в год и финансируется меньше чем на 50%. При этом многократные попытки отменить нефинансируемые льготы и программы пока не увенчались успехом. Предусмотренный законопроектом механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления госполномочий за счет субвенций федерального или региональных бюджетов, соответственно и приостановление действия соответствующих законов в части, не обеспеченной такими субвенциями, - безусловно, обеспечит большую финансовую устойчивость местных бюджетов. Основной вопрос - за счет чего будет обеспечена финансовая устойчивость местных бюджетов: за счет сокращения собственных расходов органов местного самоуправления или за счет перераспределения части доходов консолидированного бюджета в пользу местных бюджетов?
В варианте I расчетов моделируется ситуация принятия законопроекта. В соответствии с его положениями объем государственных полномочий по сравнению с исходным вариантом изменится. По направлению "Жилищно-коммунальное хозяйство" в состав расходов на исполнение государственных полномочий дополнительно войдут расходы на предоставление жилищных субсидий.
По направлению "Социальная политика" к государственным полномочиям можно будет отнести 95% сегодняшних расходов муниципалитетов.
В состав государственных полномочий войдут расходы на "финансовое обеспечение учебного процесса" в рамках предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования. По экспертной оценке, они составляют 80% сегодняшних расходов местных бюджетов на образование.
Все эти изменения приведут к тому, что расходы на исполнение госполномочий возрастут до 198 млрд руб. В соответствии с законопроектом средства на финансирование переданных государственных полномочий будут передаваться в местные бюджеты в виде субвенций из федерального или региональных бюджетов. Соответственно, субвенции увеличиваются также до 198 млрд руб. В этом варианте расчета предполагается, что увеличение происходит за счет уменьшения других видов безвозмездных перечислений (кроме дотаций на выравнивание и других дотаций) и налоговых доходов местных бюджетов. Расходы, связанные с исполнением собственных муниципальных полномочий, снизятся до 301 млрд руб.
Таким образом, собственные расходы муниципалитетов составят 68% от сегодняшнего уровня и снизятся до 60% в общих расходах. Доля расходов на исполнение госполномочий увеличится до 40% от всех расходов.
В данном варианте учитываются предложения законопроекта по закреплению на постоянной основе за местными бюджетами части так называемых "регулирующих" федеральных и региональных налогов. В результате собственные налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов увеличатся на 23% и составят 35% от всех доходов по сравнению с 29% сегодня.
В варианте II расчета мы основывались на том, что, исходя из политических соображений и требования законопроекта финансировать госполномочия за счет субвенций, федеральные и региональные государственные власти будут пытаться финансировать госполномочия, передаваемые на муниципальный уровень, полностью. По нашим экспертным оценкам, льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг финансируются сейчас на 50% от потребности. Уровень финансирования федеральных мандатов на транспорте составляет сегодня 30%. Уровень финансирования федеральных мандатов по социальной политике? 60%.
Если все госполномочия будут финансироваться полностью, то на это потребуется 251 млрд руб., то есть на 53 млрд руб. больше, чем в варианте I. Для этого субвенции должны быть увеличены на 27%, а собственные налоговые доходы сокращены на 37%. В данном варианте доля собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов составит 24%, что ниже, чем сегодня (29%).
В результате доля расходов на исполнение государственных полномочий увеличится до 51% за счет снижения расходов на исполнение собственных полномочий на 18%.
Поэтому в варианте III выдвинуто предположение, что средства, необходимые для увеличения финансирования госполномочий до 100% от потребности, будут дополнительно переданы в бюджеты муниципалитетов с других уровней бюджетной системы для того, чтобы собственные расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения не снижались.
Собственные расходы местных бюджетов остаются на уровне варианта I - 301 млрд руб., а для финансирования госполномочий на уровне 100% общий объем расходов муниципальных бюджетов увеличивается на 53 млрд руб. и составляет 552 млрд руб.
Как уже отмечалось, для наших расчетов были взяты данные не за полный год, а за 9 месяцев 2002 г. Это сделано для того, чтобы рассмотреть наиболее близкую в экономическом и финансовом отношении ситуацию. Для оценки годовых значений нужно сделать досчет до 12 месяцев, что определит величину дополнительных средств для местных бюджетов на уровне 71 млрд руб., или 11% объема местных бюджетов.
В этом варианте доля собственных расходов муниципалитетов составит 55%, а расходов на исполнение госполномочий - 45%. Несколько повысится по сравнению с сегодняшним уровнем доля собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов - до 32%.
Чтобы оценить несоответствие между расходными обязательствами и финансовыми средствами муниципалитетов, необходимо также учесть другие факторы.
На рис. 1 представлена структура полной задолженности местных бюджетов России с учетом прямого долга, гарантий и просроченной кредиторской задолженности.
Структура полной задолженности местных бюджетов России
По данным Министерства финансов Российской Федерации
Мамонов-Наталья Денисова-Дарья МорозоваНиколай Абросимов-Виктор СмирновОксана-Олег Груздев-Ольга Крылова-Ольга Пушкарева-Павел АВ целом по России отношение задолженности по прямым долгам муниципалитетов к доходам муниципальных бюджетов в 2000 г. составило 3%, а в 2001 г.? 4%. Отношение с учетом гарантий составило 4% в 2000 г. и 5% в 2001 г., а с учетом просроченной кредиторской задолженности? 12% в 2000 г. и 10% в 2001 г.
По данным Минфина России, на конец 2000 г. суммарный долг органов местного самоуправления составлял 2,9 млрд руб. (http://www.minfin.ru/ispSub/2000/2000.htm), а на конец 2001 г. достиг 21,7 млрд руб. (http://www.minfin.ru/ispSub/2001/2001.htm). Долг муниципалитетов образован в основном невозвращенными бюджетными ссудами и прочими краткосрочными заимствованиями, привлеченными на финансирование текущих расходов. Только незначительная часть долга используется для финансирования проектов муниципального развития. Иными словами, муниципальный долг сегодня в основном также является следствием недостатка бюджетных средств для финансирования бюджетных обязательств местных органов.
Просроченная кредиторская задолженность местных бюджетов в 2000 и 2001 гг. была равна 38 и 31 млрд руб. соответственно (http://www.minfin.ru/ispSub/2000/Oth.htm, www.minfin.ru/ispSub/2001/2001.htm).
Структура ее такова:
Помимо просроченной кредиторской задолженности местных бюджетов, существует также просроченная кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, порожденная в основном недостаточным финансированием бюджетных обязательств. По данным Госстроя России, только в ЖКХ она равна 270 млрд руб. (в данной статье эта проблема не будет рассматриваться).
Учитывая объем просроченной кредиторской задолжности в 2001 г. (31 млрд руб.) и объем прямого долга муниципалитетов по текущим расходам (22 млрд руб.), получим величину 53 млрд руб., или 11% местных бюджетов, необходимую для обеспечения финансовой сбалансированности местных бюджетов в условиях 2002 г.
Нужно подчеркнуть, что этот вывод не зависит от того, будет принят новый закон об основах местного самоуправления или нет.
В случае его принятия и реализации без сокращения объема государственных обязательств "цена вопроса" с точки зрения дополнительного перераспределения средств в пользу местных бюджетов увеличится до 124 млрд руб. (1,2% ВВП) с учетом 71 млрд руб., которые необходимо будет дополнительно передать в местные бюджеты для исполнения госполномочий на нормативном уровне (см. вариант III). При этом, однако, необходимо оговориться, что решение проблемы задолженности муниципалитетов потребует однократного решения в случае, если впоследствии в местные бюджеты будут передаваться дополнительные средства на исполнение госполномочий в полном объеме или если будут отменены нефинансируемые государственные социальные обязательства.
Итак, проанализировав существующее на сегодняшний день состояние местных бюджетов и рассмотрев возможные варианты сценарных прогнозов развития событий после принятия законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", можно сделать следующие выводы:
1. Прогнозируется централизация расходных полномочий органов местного самоуправления, которая характеризуется сокращением как объема собственных расходных полномочий на 32 - 44% от сегодняшнего уровня, так и доли в общих расходах местных бюджетов до 49 - 60% по сравнению с 89% сегодня.
При этом доля передаваемых органами государственной власти органам местного самоуправления расходных полномочий может увеличиться до 40 - 51% в расходах местных бюджетов по сравнению с 11% сегодня.
Таким образом, может произойти "огосударствление" органов местного самоуправления, которые почти половину своего времени будут тратить на выполнение функций органов государственной власти.
2. Возможно как некоторое расширение, так и некоторое сужение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления по доходным полномочиям.
Увеличатся "собственные доходы местных бюджетов", понимаемые в соответствии с законопроектом как все налоговые и неналоговые доходы, а также все безвозмездные перечисления, кроме субвенций на исполнение госполномочий (с учетом ликвидации регулирующих налогов). Их доля в общих доходах увеличится с 29% до 48 - 59%, а доля субвенций на исполнении госполномочий, в отношении расходования которых органы местного самоуправления не будут иметь никакой самостоятельности, увеличится с 9% доходов до 41 - 52%.
При этом для оценки степени повышения фискальной автономии местных бюджетов нельзя использовать новое определение "собственных доходов местных бюджетов", вводимое законопроектом, поскольку оно включает в себя все безвозмездные перечисления вышестоящих бюджетов. Для этой оценки в какой-то мере можно использовать показатель "собственных налоговых и неналоговых доходов".
Собственные налоговые и неналоговые доходные источники местных бюджетов несколько расширятся, доля соответствующих доходов может увеличиться с 29% до 32 - 35%. Однако возможен и вариант их сокращения до 24% в том случае, если политически не удастся либо сократить государственные расходные обязательства по социальным льготам, передаваемые на исполнение органам местного самоуправления, либо перераспределить доходы в пользу местных бюджетов. Вероятность такого сценария очень высока, поэтому для укрепления фискальной автономии местных бюджетов ключевое значение будет иметь принятие решений по сокращению не обеспеченных финансированием государственных обязательств.
3. Реализация положений законопроекта о финансировании передаваемых органам местного самоуправления госполномочий через субвенции укрепит финансовое состояние местных бюджетов. Однако при этом потребуется либо дополнительно перераспределить в пользу местных бюджетов порядка 70 млрд руб. в годовом исчислении (увеличить местные бюджеты на 11%), либо сократить объем государственных обязательств, либо не передавать часть госполномочий на местный уровень.
В противном случае, как уже было указано, это может привести к сокращению расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения, которые предусмотрены законопроектом.
4. Для успешной реализации законопроекта специального решения требуют проблемы ликвидации накопленной просроченной кредиторской задолженности и задолженности по краткосрочным заимствованиям муниципалитетов, привлекаемых на цели финансирования текущих расходов. В сумме эта величина составляет 53 млрд руб., или 8% местных бюджетов. Кроме того, существует также просроченная кредиторская задолженность муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, которая, по данным Госстроя России, достигает 250 млрд руб.
Без решения этих проблем, которые во многом порождены неэффективной государственной политикой предыдущих лет, трудно ожидать оздоровления сферы муниципальных финансов в будущем.
ксенов-Светлана Шаповалова-Светлана Штомпелева-Святослав Артюшин-Сергей Изотов-Сергей Ковальченко-Шелементьев Владимир-Юрий Смольянов- Отложенная новостьТема: Абхазия Казахстан КУЛЬТУРА Латвия МЕДИЦИНА Обзоры ОБЩЕСТВО ПОЛИТИКА ПРОИСШЕСТ5. Общая "цена вопроса" реализации предложенного законопроекта с точки зрения перераспределения средств по уровням бюджетной системы составляет 124 млрд руб., или 1,2% ВВП, которые необходимо дополнительно передать местным бюджетам (часть - однократно, для решения проблем задолженности, часть - ежегодно, на исполнение госполномочий). Альтернатива этому? только принятие политического решения о сокращении государственных социальных обязательств, если, конечно, не сокращать расходы на вопросы местного значения.