Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам М.Г.Михайловский. Комментарий к Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 2 октября 2002 года № 042-П по делу о толковании положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга.

Знакомство с Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга от 2 октября 2002 года № 042-П по делу о толковании положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга, опубликованным в газете "Деловой Петербург" от 4 октября 2002 года № 175(1284), свидетельствует о том, что в вопросе возможности В.А. Яковлева выдвигаться кандидатом в губернаторы Санкт-Петербурга в 2004 году сделана поспешная попытка поставить точку, которая скорее превратилась в многоточие.

Первое, что обращает на себя внимание, что глубоко не исследовался вопрос существования на разных временных этапах должности: глава исполнительной власти Ленинграда (пункт 2 Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991 года № 1260-1 "О структуре органов управления города Ленинграда" ), глава исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга - Администрации - губернатор - председатель правительства Санкт-Петербурга (абзац 2 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 6 марта 1996 года № 25-3 "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга" ), глава Администрации Санкт-Петербурга - губернатор Санкт-Петербурга (абзац 1 статьи 39 Устава Санкт-Петербурга от 14 января 1998 года), губернатор Санкт-Петербурга являющийся высшим должностным лицом Санкт-Петербурга и возглавляющий Администрацию Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 39 и абзац 2 статьи 38 действующей после 31 января 2001 года редакции Устава Санкт-Петербурга).

Видно, что исследование этого вопроса требует и исследовать понятие Администрация Санкт-Петербурга во взаимосвязи с образующими ее элементами: исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга (абзац 3 статьи 3, статья 26 Закона Санкт-Петербурга от 6 марта 1996 года № 25-3 "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга" ), постоянно действующий исполнительный орган государственной власти (абзац 3 пункта 1 статьи 16, статьи 38 и39 Устава Санкт-Петербурга от 14 января 1998 года), высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга (абзац 3 пункта 1 статьи 16, статьи 37 и 38 действующей после 31 января 2001 года редакции Устава Санкт-Петербурга). Исходя из вышеперечисленных норм можно сделать вывод, что до принятия 31 января 2002 года Закона Санкт-Петербурга № 110-13 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с изменением федерального законодательства", Администрация Санкт-Петербурга не являлась высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а скорее была системой исполнительных органов.

Тогда становится ясным, почему в пунктах 1 и 2 постановляющей части Уставный суд сообщает о выборах в 1991, 1996 и 2000 годах руководителя исполнительного органа государственной власти Ленинграда - Санкт-Петербурга, не акцентируя внимание на том, что в 2004 году в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь пойдет о выборах высшего должностного лица Санкт-Петербурга (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга). Кстати, проводя анализ федерального законодательства и Устава Санкт-Петербурга Уставный суд, почему то полностью не учел того, что пунктом 2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что только уставом субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица и данная должность была введена только Законом Санкт-Петербурга 31 января 2002 года № 110-13 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с изменением федерального законодательства". Кроме того, при принятии данного закона, введение должности высшего должностного лица Санкт-Петербурга вызвало долгие споры в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга и даже потребовало отдельного голосования по этому вопросу.

Законом Санкт-Петербурга предусмотрено, что к полномочиям Уставного суда отнесено рассмотрение дел о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов и иных нормативно- правовых актов, нормативно-правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории города, а также официальное толкование Устава. В связи с этим вызывает сомнение право Уставного суда применять и оценивать федеральное законодательство. Наверное, поэтому, используя в своем обосновании Конституцию Российской Федерации, Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991 года № 1260-1 "О структуре органов управления города Ленинграда", Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года № 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде" и Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 1993 года № 2252 "О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга" Уставный суд не учел совокупности всего федерального законодательства. Например, Указ президента Российской Федерации от 26 января 1998 года № 76 "О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 1993 года № 2252 "О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга", а также Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года № 1723 "Об основных началах государственной власти в субъектах Российской Федерации", от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", которые, кстати, были признаны утратившими силу Указом Президента Российской Федерации № 1110 только 17 июня 2000 года и в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, в упомянутом Постановление от 1991года предусмотрено, что один и тот же гражданин не может быть мэром Ленинграда более двух сроков подряд не в "Положении о структуре органов управления города Ленинграда", а в "Положении о порядке избрания мэра города Ленинграда". Положение о порядке избрания применялось только один раз в 1991 году, хотя более поздние российские акты норм об ограничении сроков не содержат: Закон РСФСР от 24 октября 1991 года № 1803-1 "О выборах глав администрации", Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и другие. Вызывает сомнение утверждение Уставного суда, что Постановление Президиума ВС РСФСР от 20 мая 1991 года было введено в действие до вступления в силу Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993года, так как такой нормы в самом Постановлении не содержится, а до вступления в силу и после вступления в силу Конституции Российской Федерации действовали российские законы, по которым нормы указанного Постановления не применялись. Поэтому на выборах 1996 и 2000 годов не было общероссийской нормы ограничивающей избрание одного и того же лица двумя сроками подряд. Поэтому сомнительно и утверждение Уставного суда о невозможности применения в отношении Санкт-Петербурга Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2002 года № 12-П, которое является окончательным, не подлежит обжалованию и действует непосредственно.

Кроме того, считаю, что именно уход от решения основной задачи официального толкования пункта 5 статьи 40 Устава, предусматривающей, что одно и тоже лицо не может быть губернатором более двух сроков подряд, если иное не предусмотрено федеральным законодательством, не позволил Уставному суду сосредоточиться на основном вопросе. Распространяется ли формулировка "если иное не предусмотрено федеральным законодательством" только на количество сроков предусмотренных федеральным законом или еще на исчисление сроков предусмотренных статьей 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Как один из авторов данной формулировки, включенной в Устав Санкт-Петербурга в целях приведения его в соответствие с выше названным Федеральным законом, что следует из преамбулы Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с изменением федерального законодательства", считаю, что она также предусматривает исчисление сроков в соответствии с федеральным законодательством. Федеральным законодательством предусматривается, что первым сроком из числа двух возможных для любого лица, является срок, на который это лицо было избрано после 19 октября 1999 года.

Думаю, что обсуждение данного вопроса может быть продолжено в Конституционном Суде Российской Федерации, федеральных судах общей юрисдикции и в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. Кроме того, в спор могут быть вовлечены другие субъекты Российской Федерации, так как используемое в аргументации Уставного суда Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991 года № 1260-1 "О структуре органов управления города Ленинграда" издано на основании принципов и подходов, принятых для структуры органов управления города Москвы (Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 года № 1041-1 "О статусе и структуре органов управления города Москвы - столицы РСФСР" и от 27 апреля 1991 года № 1120-1 "Об организации проведения выборов мэра города Москвы 12 июня 1991 года" ).