Юрий Перелыгин: Нужно вернуть стратегическое планирование в логику государственного управления - интервью ИА REGNUM

Москва, 17 ноября 2005, 10:15 — REGNUM  

В последнее время одной из актуальных тем обсуждения аналитиков и практиков управления и бизнеса как на федеральном, так и на субфедеральном уровне является вопрос о формировании в России региональной политики. О трудностях, с которыми приходится сталкиваться при решении этой задачи и об основных концептуальных подходах к проблеме регионального развития в беседе с корреспондентом ИА REGNUM рассказал директор департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Министерства регионального развития РФ Юрий Перелыгин.

REGNUM: Юрий Александрович, вот уже более полугода ваше министерство одну за другой рассматривает на специальных совещаниях различные стратегии, программы, основные направления социально-экономического развития и т.п. разработки, которые поочередно представляют субъекты Федерации. Как бы вы могли охарактеризовать уровень культуры стратегического планирования, который сейчас существует в регионах?

На сегодня с докладами выступили уже больше двадцати субъектов Федерации. Обобщая впечатления, я могу сказать, что в целом опыт стратегического планирования, который применял Советский Союз, по масштабу времени и пространства, к сожалению, сильно подзабыт регионами. Опыт был колоссальный, начиная с работы КЕПСа - Комиссии по естественным производительным силам, которую еще в 1915 г. основал Вернадский, и с первых крупных социалистических планов развития, самым известным из которых является план ГОЭЛРО. Нельзя воспринимать страну как некую мозаичную картинку. Для такой огромной страны, которая обладает большим пространством, нужны и масштабные документы; нужен минимум 20-летний лаг времени и соответственный охват пространства.

REGNUM: Но когда такой документ создается в рамках субъекта Федерации, поневоле приходится ограничиваться масштабами субъекта.

Заниматься стратегированием в рамках одного субъекта так, будто вокруг него находится пустыня, и игнорируя все его связи с окружением, это очень серьезная ошибка. Даже если вы что-либо проектируете в привычном масштабе, вы все равно смотрите как минимум на ближайшее окружение. Когда люди берут садовый участок или приобретают квартиру, их интересует, кто соседи. Так же и если ты делаешь стратегию развития субъекта Российской Федерации, надо посмотреть, как она вписывается в более широкий регион.

Обычно мы говорим "региональная политика", подразумевая политику по отношению к такой единице, как субъект Российской Федерации, но это неверно ни с точки зрения регионалистки, ни с точки зрения возможности организации хозяйства на какой-то территории и управления этим хозяйством. Понятие "регион" не равно субъекту, оно подразумевает большую территорию, объединенную общностью определенных условий. Этот принцип был заложен именно русской школой регионалистов. Сейчас сложилась такая ситуация, что Запад воспринял те методы стратегического планирования, которые продемонстрировал Советский Союз и до сих пор, между прочим, демонстрирует и успешно развивает Китай, а мы, напротив, впали в нигилизм по отношению к этому. Я бы назвал это "планофобией". Мы так испугались реальности Советского Союза с его тотальным планированием всего и вся, что забыли, что сам по себе метод правильный.

Конечно, есть регионы, которые, несмотря на то, что в целом по стране это не поддерживалось, все равно занимались разработкой стратегических документов, и сейчас они готовы продемонстрировать свои стратегии. Но таких единицы. Более-менее внятные стратегии у нас продемонстрировали три-четыре региона из двадцати с лишним.

REGNUM: Вы можете назвать их?

Могу. Вполне внятные стратегические документы продемонстрировал Татарстан. Ведут разработку полномасштабных стратегий Томская область, Тюменская область, Ямало-Ненецкий АО. Недавно продемонстрировала свое стратегическое планирование Пермская область, причем эту стратегию она утвердила еще в 2003 году, а разрабатывала в 2001 - 2002 гг. Сейчас некоторые тренды поменялись, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединяются в край, и в ходе совещания министр указал, что надо привести ее в соответствие с реальностями времени.

По остальным регионам картина очень разнородная. Где-то стратегическое планирование вообще отсутствует; где-то документы начали разрабатываться, но об этом знают единицы людей даже в самой области; где-то вместо того, чтобы заниматься процессами восстановления или стабилизации, почему-то ищут развитие там, где его практически невозможно найти. Мы периодически слышим о том, что будет стратегия социально-экономического развития Корякского округа, Чечни, Тувы и так далее, хотя там надо бы писать программы стабилизации и восстановления народного хозяйства - это было бы правдивее.

Даже само понимание того, что такое региональное развитие, у нас очень разнородное. Оно не соответствует современному пониманию развития как изменения качества среды жизни человека, когда на смену тяжелому производственному труду приходит труд интеллектуальный, возникает общество, основанное на знаниях, когда от оборота знаний получается больший вклад в ВРП, чем от оборота промышленных товаров и т.д. Именно это изменение средовых характеристик и есть развитие, а мы по-прежнему все время подменяем развитие ростом - как в песне Высоцкого: "Пусть будет больше чугуна и стали на душу населения в стране"...

С моей точки зрения, парадокс нашей ситуации в том, что такие субъекты развития, как отдельный человек, семья, отдельное предприятие - малое или крупное, планируют свою жизнь на куда больший лаг времени, чем государство. Если мы заводим детей, то понимаем, что должны минимум на двадцать лет планировать, как вырастить свое чадо, дать ему образование и т.д. Крупнейшие корпорации тоже думают о том, что они будут делать на 20 лет вперед. И университеты тоже не могут мыслить меньшими лагами времени, и ядерная энергетика оперирует такими периодами, потому что за такое время вырабатывает свой ресурс ядерный реактор, и крупная инфраструктура, скажем, каналы, планирует свое будущее на основе долговременных прогнозов водного баланса огромных бассейнов. Сами субъекты уже планируют стратегически, а государство отстало в этом отношении - как на уровне муниципальных образований, так и на уровне федерального центра в целом.

REGNUM: Федеральный центр не так давно в виде большого достижения презентовал трехлетнее планирование...

Да. Сейчас мы трехлетнее планирование и бюджетирование, ориентированное на результат, которое рождалось в США для решения определенных задач, переносим на нашу почву в качестве сильного стратегического элемента управления. Конечно, это нужный инструмент, но вообще-то Госплан в свое время решал на порядок более сложные задачи. Один товарный баланс был в несколько раз сложнее, чем те документы, которые сейчас называются бюджетированием, ориентированным на результат. Нам нужно определить, как выражался Ленин, "от какого наследства мы отказываемся", и в то же время вспомнить то хорошее, что мы умели делать. Думаю, что одна из самых больших наших ошибок то, что мы упустили стратегическое планирование, и я вижу задачу министерства и свою собственную в том, чтобы вернуть его в логику государственного управления.

REGNUM: Недавно в министерстве представлял свою стратегию Дагестан. Представители этой республики говорили, что у них разрушена экономика и что им хотелось бы восстановить то, что было до разрушения. На ваш взгляд, это перспективный путь для стратегического планирования?

Нет, нужно искать иные пути, учитывая, что ситуация вокруг республики изменилась необратимо.

REGNUM: Но ведь это вполне естественное побуждение - вспоминая о том, что было, желать восстановления утраченных позиций.

Может быть, это и естественное побуждение, но оно означает, что уровень стратегического планирования и вообще управленческого мышления там сильно отстал. Рассуждать таким образом, значит законсервироваться в каком-то своем мирке, не очень понимая, что происходит вокруг и не взирая на то, что вокруг уже все по-другому. Бессмысленно по-прежнему говорить о том, чтобы развернуть в Дагестане те остатке производственных узлов, которые когда-то там размещал Советский Союз. Дело в том, что Схемы размещения производительных сил, как инструмента планирования и действий Советского Союза уже нет. Сейчас на смену этим инструментам планирования приходят другие. Естественно, если не видеть новых рынков, не видеть изменения структуры занятости и квалификации, не оценивать геоэкономическое положение самого субъекта в Каспийском регионе, не знать, что будут делать соседи, не сверять приоритеты между собой, с федеральным центром и с отраслями, то из стратегирования ничего не получится.

Вообще, стратегирование, если этот процесс правильно устроен, само по себе очень прочищает мозги управленцам самого высокого уровня. Появляются очень внятные целевые ориентиры и приоритеты. А сейчас, когда мне приносят программу, в которой штук двадцать приоритетов, я понимаю, что ни один не будет реализован. Приоритетов бывает один-два, ну три - в мощных регионах. Дай бог, чтобы за один взяться и удержаться. Нужно точно угадать во времени и в пространстве, что будет развиваться в этом месте в это время и в ближайшей перспективе. Надо поставить на это, и тогда этот приоритет вытянет все остальное. А если распыляться, это ни к чему хорошему не приведет.

REGNUM: И тем не менее такой инерционный подход к определению приоритетов пока преобладает. Многие стратегические планы развития субъектов Федерации оставляют ощущение, что их разработчики поставили себе цель просто механически масштабировать свою экономику, равномерно подгоняя все ее отрасли к определенному году под задачу удвоения ВРП.

Еще раз повторю - это не развитие, это эволюция. А развитие по своей природе революционно, оно скачкообразно, конфликтно. Оно происходит не везде, а лишь в отдельных точках. И всем очевидно, где эти точки. Почему молодежь притягивается в Москву и в некоторые (но не все!) большие города? Она чувствует новизну и тянется туда. Конечно же, не нужно на всех делать одинаковую ставку; не может быть одинаковый спрос и с регионов-лидеров, и с тех регионов, которые находятся в депрессивном состоянии, и с тех, которые, по-хорошему, вообще надо консервировать. Здесь очень важна различительность по отношению к задачам развития.

В каждом регионе есть стейкхолдеры - в дословном переводе "держатели пакетов акций", которые ответственны за развитие. Это могут быть: власть, бизнес-элита, сообщество общественных деятелей. Если где-то складывается некоторый конгломерат таких агентов развития, то там развитие и будет осуществляться.

Элементы такой системы есть, скажем, в Красноярском крае, и он берет на себя функции лидера. С него и спрос будет немножко другой, но он берет на себя такую ответственность. А если мы такой же спрос предъявим, например, Ивановской области, естественно, провалимся и поставим перед ней задачи заведомо невыполнимые.

REGNUM: Естественно, возникает вопрос: как быть слабым субъектам при том, что государство намерено помогать сильным?

Я на это всегда отвечаю: "А что, разве Ивановская или Псковская, или другая какая-нибудь область внутри себя совершенно равномерно развиты? Как только мы меняем масштаб рассмотрения, опускаясь на субъектный уровень, обнаруживается, что и там есть свои точки роста". Буквально перед вами у меня был человек, который рассказывал, что сначала поставил свой бизнес, а теперь пошел в политику, чтобы заниматься задачами развития на уровне муниципальных образований. Разница в потенциях развития на уровне муниципальных образований огромна - на два порядка минимум. Так занимайтесь своими точками развития! Тот подход, который мы применяем к федеральному масштабу, применяйте в масштабе субъекта Российской Федерации!

Скажем, в Ростовской области вновь образовано около 400 муниципальных образований, но потенции развития имеют не все, а дай бог если 10 процентов. Но они станут девелоперами для других, они будут транслировать на другие территории свои нормы. Процесс урбанизации идет, его ничем не остановить. Тогда, может быть, обратить внимание на такую единицу планирования как город?

Вот так мы разговариваем с субъектами Российской Федерации. В том же Дагестане есть свои точки развития; скажем, Махачкала имеет все шансы на то, чтобы стать лидером для рядом находящихся муниципальных образований.

Развитие всегда дифференцировано, разница потенциалов всегда должна быть, без нее нет никакого движения, никаких потоков, без нее жизнь останавливается. И, как ни парадоксально, точечная помощь лидерам приводит к сокращению дифференциации, потому что лидеры, когда они стимулированы, когда они понимают, за что они борются, увеличивают ВРП в несколько раз быстрее, чем когда помощь размазана на всех. И к ним начинают подтягиваться другие.

REGNUM: Если мы сейчас начнем внедрять эти принципы, то через какое время можно будет наблюдать видимый эффект?

А мы его уже наблюдаем. Москву распирает от избытка денег и людей. В радиусе 200 км от нее - явный пояс развития. Там размещаются технологические переделы, цена на землю взлетела, вдоль трассы Москва - Санкт-Петербург уже нет ни клочка свободной земли. Инвестиционная волна распространяется вокруг крупных центров, и чем мощнее центр, тем дальше она уходит. Питер, Ростов-на-Дону, Краснодар... То же самое будет вокруг Красноярска, Екатеринбурга, Тюмени, Перми... Вот они - лидеры. Их видно, они порождают вокруг себя волны развития гораздо быстрее, чем мы моделировали бы эти процессы из Москвы. Если мы их стимулируем, будем давать дополнительные средства на развитие, то ускорим эти процессы.

REGNUM: Федеральный центр, ощущая себя носителем более современных подходов и более объективных взглядов, всегда испытывает соблазн взять управление на себя. Вот, недавно Дмитрий Козак предложил вводить внешнюю финансовую администрацию в субъектах, бюджет которых на 80 и более процентов является дотационным. Не противоречит ли это высказанному вами требованию большей самостоятельности и активности на местах?

Это чисто управленческий ход. Когда компания становится банкротом, туда вводится внешний управляющий, и это никого не удивляет. Не хотите, чтобы центр ставил вам своего внешнего управляющего? Позаботьтесь о более эффективном управлении на своей территории.

В сущности, это обычная схема - на место приходит сильный кризисный управляющий, несколько лет работает, наводит порядок, воспитывает себе смену и уходит, а процесс управления начинает воспроизводиться сам.

REGNUM: Но, учитывая, что сейчас и сами главы регионов превращаются, по сути дела, в назначаемых из Москвы управленцев, имеет ли смысл разводить их функции и функции внешних финансовых управляющих?

В таком разделении есть смысл. Если вспомнить советские времена, то тогда в национальных республиках первым секретарем республиканской организации КПСС, то есть, по сути дела, главой республики был представитель титульной нации, а председателем правительства - как правило, русский. Сильный, харизматичный лидер, политик, устраивающий различные общественные силы, это не все, что нужно для управления. Специфика наших современных отстающих территорий, где очень велико влияние национального вопроса, состоит в потребности в сочетании качественного управления с экономическим "оцифрованным" управлением. И квалификация, которой, может быть, не хватает национальному лидеру как политику будет достраиваться грамотным управленцем, который приходит из федерального центра. Такой тандем как принцип уже испытан.

REGNUM: Сейчас, когда в стране достигнута макроэкономическая стабилизация, на первый план выдвигаются другие проблемы и, в том числе, национальные. Они превращаются в фактор, значительно влияющий на развитие регионов и страны в целом, однако в документах стратегического планирования на уровне субъектов Федерации этот аспект практически совершенно не затрагивается так же как и проблема трудовых ресурсов. Чем вы это объясняете?

Действительно, проблему демографии и трудовых ресурсов часто не замечают. И тем более мы побаиваемся обсуждать ее в залоге национального вопроса. Тема это очень щепетильная, очень сложная. В США могут легко рассуждать об этом, так как переселенцы, придя в Америку, просто уничтожили коренное население, Россия же всегда была многонациональным государством. А сейчас мы страдаем от нашей мононациональности. Мы никогда не были настолько русскими как сейчас. Титульная нация составляет сейчас больше 95% населения, тогда как всегда и в Российской империи, и в Советском Союзе около 40% составляли другие народы, и это давало пищу для русской культуры. Сейчас мы во многом потеряли это многообразие культур. На мой взгляд, мы больше страдаем от этого, чем от тех национальных проблем, которые сейчас на слуху.

REGNUM: Национальные факторы должны учитываться в качестве факторов развития регионов?

Безусловно. Американские ученые в Гарварде создали интересный коэффициент креативности городов. Один из важнейших показателей в этом коэффициенте - присутствие в городе разных культур. Разные культуры порождают инновации. Многие исследования показывают, что Нью-Йорк стал лидером фондовых технологий потому, что там было большое количество разных национальных особенностей; разные ментальные культуры - азиатские, индийские, европейские и другие - приносили в виртуальные технологии совершенно неожиданные элементы. Лондон считается инновационным городом именно благодаря культурному многообразию населения. И для нашей страны многонациональность это ресурс развития. Не видеть и не понимать этого - это даже не вчерашний, а позавчерашний день.

REGNUM: Однако освоение этого ресурса, видимо, дело будущего?

Видимо да, так как оно требует еще более тонких технологий стратегирования и еще большего лага времени в стратегическом планировании. Тут 20 годами не обойдешься. Национальные особенности и их влияние на социально-экономическое развитие надо изучать, не жалея на это средств.

REGNUM: В разработанной вашим министерством Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов России много говорится о том, что государство должно делать, чтобы стимулировать региональное развитие. А чего государство делать не должно?

Мне известны случаи, когда некоторые регионы могли делать профицитные бюджеты, но сознательно отказывались от этого, потому что это приводило только к тому, что центр изымал у них "лишние" средства. И если государство будет продолжать вести себя так, как раньше - отбирать заработанное, бить по рукам тех, кто хочет и может развиваться, то никакого развития не получится.

REGNUM: Изменение межбюджетных отношений как условие реализации предлагаемой Минрегионом стратегии регионального развития это колоссальная проблема, которую ваше министерство не может решить в одиночку.

Новое всегда пробивает себе дорогу с трудом. Сначала об этом начинают говорить единицы, потом некий топ-слой, потом об этом говорят все, и об авторе забывают.

Думаю, что правильное и последовательное внедрение технологии БОР (бюджетирование, ориентированное на результат - прим. ИА REGNUM ), за региональный аспект которого отвечает Министерство регионального развития, "притрёт" межбюджетные отношения и позволит финансировать те цели, которые определены стратегией на уровне Федерации, без ущерба для субъектов и муниципалитетов.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.