Зампредседателя комитета Госдумы по местному самоуправлению Виктор Кузнецов: Муниципальную реформу тормозят живущие в Подмосковье чиновники

Москва, 21 сентября 2005, 23:01 — REGNUM  Сегодня 21 сентября Госдума приняла во втором и третьем чтении поправку депутата Михаила Гришанкова к 131-му закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". По этой поправке вступление в силу закона, принятого в 2003 году, переносится на три года - с 1 января 2006 на 1 января 2009 года. А завтра, 22 сентября, в Новосибирске начнется выездной семинар-совещание с депутатами Госдумы, посвященный ходу муниципальной реформы. В интервью ИА REGNUM ход реформы прокомментировал зампредседателя комитета Госдумы по местному самоуправлению, депутат от Новосибирской области по списку КПРФ Виктор Кузнецов.

ИА REGNUM: Много говорится, что Новосибирская область и Ставропольский край стали пилотными регионами муниципальной реформы. Почему выбор пал именно на них?

Так исторически сложилось. Когда в 1993 году вся советская система управления вплоть до сельсоветов была разрушена, каждый регион встал перед проблемой - как организовать управление. В то время действовали только указы президента Бориса Ельцина и укороченные советские законы по проблемам местного самоуправления. Но советская система была перечеркнута: представительные органы районов где-то формировались, где-то избирались. Главы администраций районов избирались. В селах в большинстве территорий России сельсоветы и администрации были практически упразднены. В общем, кто во что горазд. Сегодня по всей стране воссоздается 25 тысяч сельских и поселковых муниципальных образований. В начале 90-ых все они были распущены.

Понятно, что такая система управления давала большие сбои, а где-то абсолютно не работала. Очень долго, два года, разрабатывался новый федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ". Шла борьба за преемственность сложившейся системы управления по отношению к советской. Разработанный Верховным Советом проект поддерживался регионами. Но в Федеральном Собрании вдруг резко повернули, был внесен совершенно иной проект с принципиально иной концепцией. Он был категорически по-другому написан. И в сентябре 1995 года он был принят. После этого в России и проявились различные подходы в построении систем управления территориями.

Мы в Новосибирской области понимали, что потерять уровень управления легко. Что и сделала вся Россия. Восстановить чрезвычайно тяжело, с чем сейчас все и столкнулись. Все сейчас возражают: зачем избирать каких-то сельских депутатов, зачем им давать какие-то полномочия, да кто они такие! Но на самом-то деле из районного центра решать конкретные вопросы устройства быта какого-либо села, расположенного за десятки километров, невозможно.

В итоге по всей России сохранили администрации сельских территорий, как соподчиненную часть районных администраций. Но кто он такой - глава сельской администрации? Что-то не так - районный глава его выгонит. Говорить о том, что население сел как-то могло повлиять на работу "мэра" села, не приходилось. Глава района его назначает, и таких назначенцев у него в двадцати сельсоветах, а это 50-60 сел. Такой сельский глава-наместник, без денег и права прямо решать вопросы. Чаще сельские чиновники как сидели в советское время, так и продолжали сидеть, уповая, что вся власть где-то там в районе, в области, в Москве. И они, конечно, были неподконтрольны односельчанам - избирателям.

Был, например, период, когда росли долги по заработной плате бюджетникам. С 1993 года по 1996, пока длилась пауза межзаконья, был период, когда задолженность доходила до 11 месяцев. А было так: область, чтобы погасить долги, под свою ответственность брала в банках кредиты, отправляла денежки в район, а глава районного муниципального образования делал с ними, что хотел. Тому дал, сюда дал, тут подкрутить, там подправить, этого кредитовал, тут надо построить - и денег на зарплаты бюджетникам нет. Потерпят. И его никак не возьмешь - имеет право сам решать, куда направлять бюджетные средства, а государственная власть по Конституции не вправе вмешиваться в местное самоуправление.

В Новосибирской области не стали разрушать сельский уровень власти. Это нас и отличает со Ставропольем - у нас остались сельсоветы, остались представительские органы, которые также избирались. Мы уже в 1994-м ввели в действие "Положение о местном самоуправлении", куда внесли почти все те полномочия прежних органов сельской власти, которые они исполняли и раньше, в советское время.

В Новосибирской области в районах был образован второй уровень государственной власти области - когда главы сельских районов назначались главой обладминистрации по согласованию с районными депутатами и были подотчетны областной власти, по сути, являлись ее продолжением в сельских районах. Это позволило ответственность за положение дел в районе сохранить и за областной властью. И сегодня в нашей обладминистрации многие считают, что это была самая правильная модель. Это давало возможность при нищих бюджетах максимально консолидировать средства в областном бюджете, оперативно решать какие-то пиковые проблемы в том или другом районе. Потому что была возможность быстро перебросить ресурсы.

Конечно, денег не хватало всем, особенно селам и поселкам, но сами органы местного самоуправления были сохранены. В системе управления мы не потеряли эту низовую сеть органов самоуправления, как во всей России, где теперь кричат, что в деревне ничего не осталось, все спились и прочее. Когда я выступал в Думе, я показал, что среди тех, кто не хочет восстанавливать эту низовую сеть, в лидерах - Московская область. Я говорю депутатам-москвичам: это в Московской- то области не хватает кадров? Там все спились?

Сельские муниципальные образования очень разные. В Новосибирской области есть села в 300-500 человек. Я был на Ставрополье - там нет станиц меньше 5 тысяч, немало станиц по 11-12 тысяч человек. В ходе семинара я встречался с главами сельских муниципальных образований. И понял, что они прекрасно понимают - решать их проблемы из райцентров невозможно. Да и не хотят они этого категорически.

У нас же в Северном районе области живет чуть больше населения, чем в их одной станице. А какие расстояния? А тут рядом, в райцентре, часть областной государственной власти с возможностями оперативно подключить ее для решения проблем. В общем, схема двухуровневой системы региональных органов государственной власти в условиях жесткого недостатка средств показала себя наиболее устойчивой, удачной.

В декабре 2004 года Новосибирская область провела выборы и вместо старых назначаемых глав избрала новых - глав муниципальных районов. Но по закону о местном самоуправлении, разработанном группой Дмитрия Козака, эти главы районов получали полномочия только с 1 января 2006 года, потому что они считались вновь образованными.

Когда мы с Виктором Косоуровым (депутат-единоросс от Новосибирской области, - прим. ИА REGNUM) с этой проблемой столкнулись, мы забили тревогу: "Область могла потерять законную основу управления на районном уровне на весь 2005-ый год, потерять районный уровень бюджетов!" Ведь по закону полноправным у нас оставался только поселенческий уровень. Конечно, де-факто область бы продолжала работать, как прежде, никто бы не пошел на остановку работы. Но для прокурора это было бы нарушением.

Поправками в 131-ый закон нам удалось эти полномочия в районах подтвердить то есть подтвердить легитимность полносистемной работы районных органов. В 20-ых числах декабря 2004 года Президент подписал закон, и наши районы получили эти полномочия с января 2005.

ИА REGNUM: Почему именно в Новосибирске пройдет посвященный местному самоуправлению семинар?

В Новосибирской области наработан большой опыт, наше областное законодательство разработано с учетом действующей сети сельских муниципальных образований. В этом мы впереди всей России. Поэтому у нас и проводится семинар - надо показать этот опыт. Нашу нормативною базу и опыт выстраивания межбюджетных отношений можно дублировать в других регионах. Законы написаны, система работает. Можно заимствовать этот опыт.

Кроме того, с пониманием относится к проблемам реформирования местного самоуправления полпредство Сибирского федерального округа. Предметно работают с регионами. Могу сказать, что практически во всех полпредствах России понимают, что даже приостановить самоуправление на территориях нельзя, здесь назад дороги нет. Кроме того, в межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" работает комиссия по местному самоуправлению, ее возглавляет опытный новосибирский спикер Виктор Леонов.

ИА REGNUM: Насколько закон 2003 года отличается от закона 1995 года?

Новый закон лучше. Да, он не совершенен, но это следующий шаг в сравнении с законом 1995 года. Все-таки это новый этап развития всей системы самоуправления. Например, в нем дифференцированы полномочия различных муниципальных образований. В 1995-м, когда мы в области разрабатывали свое законодательство, чтоб не противоречить федеральному закону, наделили даже сельские советы полномочиями, равными полномочиям города Новосибирска - не было юридической возможности какой-либо дифференциации.

В новом законе они разделены: город Новосибирск - это городской округ, пониже полномочиями - городское поселение, еще пониже полномочия сельских поселений - как это и было в советское время. Понятно, что проблемы села и города во многом разные, и решать их приходится по-разному - совершенно разные возможности, бюджеты разные, разная обеспеченность специалистами. Коммунальное хозяйство совершенно разное. Например, муниципальный заказ. Читаем федеральный закон: написали колоссально грамотную процедуру, как муниципальный заказ надо по конкурсу размещать. Но вот зимой в деревне надо улицу почистить. Глава села слова такого не выговаривает: "тендер". С кем проводить тендер? А как иначе ему этот заказ оплатить без тендера? Не проведет - к прокурору. А как работать? Решение нашли: исключили из закона работы дешевле 50 тысяч рублей. Если муниципальный заказ меньше 50 тысяч, то тендер можно не проводить.

Наш комитет по местному самоуправлению проводит много выездных встреч и семинаров, по итогам которых разрабатываются новые коррективы в закон. Предложений много, потому что по стране разные условия. Я убежден, что нельзя в одном федеральном законе написать все правила жизни для всей страны с учетом специфики каждого отдельного поселения. Закон и должен быть "об общих принципах". Рамочный. Все остальные детали надо дать право определять субъектам.

Например, город Норильск - на самом деле он состоит из четырех городов-сателлитов. Закон требует в каждом городе сделать свое муниципальное образование. Они нам говорят: как, это же единый комплекс! У нас общие коммунальные системы, общая тепловая труба! Но по закону все они должны быть самостоятельными муниципальными образованиями.

И таких особенностей, и на территории субъектов Российской Федерации, и на территории районов очень много. К примеру, есть поселения, которые находятся за границей, в Армении и Азербайджане. Но это наши муниципальные образования. Это села, состоявшие в единых сельсоветах, но между которыми прошли границы бывших республик. Они живут как бы по-прежнему, но их пограничное правовое положение проблематично.

Особая ситуация в Дагестане. Комитет специально выезжал туда. Как мы себе представляем обычный сельский район? Есть муниципальные образования - села, которые расположены на территории одного района. А в Дагестане есть районы, в которых до 20 сел административно отнесены к разным районам республики! Так сложилось, потребовала технология ведения отгонного скотоводства. Летом они в горах, в родном районе, осенью на равнине - в другом районе. Здесь у них и дома и школы и больницы, все, что необходимо для жизни. Но их село административно отнесено к горному району и также называется, как их же село в горах. Таким образом, между этими селами пролегают границы разных районов.

Там нет свободной земли, веками сложились такие устои. Семьи живут внизу в равнинных районах, мужчины-пастухи выгоняют стада на лето в горы. Такое село - это одна национальность. И их национальные земли там, в горах.

Но по 131-му закону муниципальные образования должны быть объединены территорией одного района. А тут не получается. Включишь, к примеру, в состав такого района все эти 20 сел разных национальностей, и местное коренное население утратит сложившееся право формировать свою национальную власть. И в этом конфликт национальных интересов. В Дагестане выращивают по 2-3 урожая в год, и потому вся земля считанная. Не так как у нас в Сибири.

Добавлю, что когда мы только пришли в Думу, была негласная установка: закон не трогать. Но жизнь показала, что за право сельчан самостоятельно налаживать жизнь в своих селах придется побороться. Поправки Михаила Гришанкова, руководителя комитета по региональной политике, к 131-му закону о переносе на 3 года срока вступления в силу закона были на удивление безграмотны. Однако было ясно, что всех разделила проблема создания в селах и поселках муниципальных образований. 23 депутата эту поправку подписали, но я им прямо говорил: за депутатскую зарплату можно было бы и прочитать и осмыслить то, что подписываешь. Там просто изменили цифры: где был 2006 год, написали 2009. Где был 2005, написали 2008. Они на три года лишили бы районы нашей области с трудом установленного права исполнять свои полномочия с января 2005-го. На три года продлевали ситуацию неопределенности.

Этот закон разделил Россию на территории, которые хотели бы восстанавливать в селах и поселках местное самоуправление, и территории, которые продолжали бы этому сопротивляться, узурпируя их конституционное право на самоуправление. Закон говорит: передайте власть и деньги в село, и сельская власть будет сама решать, что с ними делать, будет ими распоряжаться. Но всякая процедура передачи власти сопровождается колоссальными субъективными сложностями. Никто не хочет делиться властью.

Есть и объективные проблемы. Мы были в Борском районе Нижегородской области. У них 8 крупных инвестиционных проектов, благодаря которым развивается и город, и район. Хватает средств на удовлетворительное решение проблем в сельсоветах. И главы сельских администраций тихо получают зарплату, бюджетные средства от "богатого районного начальства" и власти не просят. Зачем брать на себя какую-то ответственность? И так тепло. Они убежденно заявляют - не надо нам переходить на самостоятельность, зачем нам Борск выделять в отдельный муниципалитет?

И еще одно. 131-ый закон существенно сократил полномочия муниципальных районов, передав и деньги, и полномочия на места, в села. Считаю, что это правильно, без этого села не поднять. С 90-ых, благодаря "руководству издалека" исчезло 27% сел. Люди уезжают из села, когда там пропадают, например, школа - молодым семьям надо где-то учить детей. Или закрывается фельдшерский пункт. А их закрывали, потому что в селе не было денег.

Особая ситуация в Подмосковье. Там сотка земли стоит от 20 до 50 тысяч долларов. Больше половины земли на дачных и огородных участках москвичей до сих пор законно не оформлено в собственность, захвачено. Шли самовольные захваты земли. Недавно правительство приняло постановление об упрощенном оформлении собственности на землю. Конечно, законопроект Гришанкова написан по заданию администрации президента. Вспомните его заявление в Калининграде: мы не будем торопиться с муниципальной реформы.

ИА REGNUM: В чем интерес Кремля?

Интерес очень простой. Все чиновники Москвы и Московской области живут в своих коттеджах на неоформленной по закону земле, право на оформление которой по новому закону надо отдать администрациям сельских муниципальных образований. Сегодня этим занимаются районные администрации, оформляют сделки с землей. Можно представить, какие при этом возможны взятки. И вдруг закон меняет ситуацию. Вчера ты мог управлять этим процессом и тебя "уважали", и ты давал команды своим подчиненным. Теперь это все делает твой вчерашний подчиненный - ныне глава сельского поселения, а ты ни причем.

Безусловно, есть проблемы политической ответственности за эффективность такой масштабной реформы местного самоуправления, и боязнь, что неудача может в канун очередных выборов больно ударить по политической репутации партии власти и президента. Вот отсюда и неуверенность, стремление в любом случае обезопасить себя и свое политическое будущее, пусть даже и застопорив работу по одной из важнейших проблем России. Отсюда и то колоссальное давление депутатов. Из 23 депутатов, подписавших закон Гришенкова, половина - москвичи и Подмосковье.

Мы были в Ставрополье, где на совещании выступал Козак, который, как я уже говорил, хорошо знает эту тему и активно содействует проведению муниципальной реформы. Надо было видеть его эмоциональное напряжение, когда он говорил о противниках этих преобразований.

21 сентября Дума приняла во втором и третьем чтении существенно откорректированный закон Гришанкова. Говорю существенно, хотя практически был внесен новый закон - специалистам комитета и депутатам удалось вернуть проблему в правовое поле и найти приемлемые решения.

Новой редакцией этого закона регионам дано право в течение трех лет перераспределять полномочия между органами местного самоуправления районов и сельских поселений в зависимости от степени экономического развития и готовности территорий. Возможно, какому-то из поселков какие-то полномочия пока не поднять. Зачем, к примеру, главе поселка гоняться за углем, если эти проблемы можно централизованно решать на уровне района.

Там, где в селах сохранена и действует система жизнеобеспечения, она будет развиваться. Там, где ее нет, придется создавать, наращивать, последовательно передавая полномочия от района в село. Такое право установлено на переходный период, то есть на три года. На отдельных территориях сельским поселениям могут в течение трех лет просто никаких полномочий не передать. Я думаю, что на этот период основные базовые полномочия для этих органов нужно было закрепить законом. Они должны исполняться с первых дней работы органов местного самоуправления. Потому что если им вообще ничего не дадут, кроме зарплаты главе поселка, никакого местного самоуправления не будет.

ИА REGNUM: Какое в целом по России отношение к муниципальной реформе?

В целом нормальное рабочее отношение. Есть только несколько исключений типа той же Московской области. В июле закон Гришанкова о переносе сроков введения 131-го закона голосовался в Думе, и уже было известно, что "Единая Россия" проголосует "за", в этот день проходила сессия Московского Облсовета. У них было намерение отменить уже назначенные на 4 сентября выборы в органы местного самоуправления. Пришлось вмешиваться председателю ЦИК. Александр Вешняков направил в субъекты Российской Федерации письмо, что законодательством никакая отмена назначенных выборов предусмотрена и пообещал в судах отменить любое подобное решение подмосковных депутатов.

Уверен, надо больше давать возможностей регионам своими законами устанавливать особенности организации местного самоуправления на своей территории с учетом ее особенностей. Нельзя все регулировать из центра.

ИА REGNUM: Как другие депутаты вашего комитета относятся к ситуации с законом, в частности, депутаты-единороссы?

Наиболее тяжело было председателю комитета Владимиру Мокрому. Его коллеги по "Единой России" неоднократно предпринимали меры партийного влияния. Тяжело, когда коллеги увлечены политической конъюнктурой и не вникают в существо проблемы.

Ставрополье, как я уже говорил, стало лидером муниципальной реформы. При этом близкий левым губернатор не нравится местным единороссам. В то же время ко мне в Думе обратился депутат-единоросс от Ставрополья с просьбой поддержать поправки в 131-ый закон, которые Ставрополью и нашей области разрешали работать с января 2005-го года. Я ему отвечаю: "Ты приди на комитет и поддержи" - "Нет, наш губернатор за этот закон, я не могу". Есть политическое решение и они не выходят за его рамки. Их можно понять: они все хотят быть депутатами.

Парламентаризма как такового в Думе не стало. Сама Дума в том плане не интересна. Нет возможности даже предметно обсуждать, спорить по проблемам. Есть политсовет "ЕР", который принимает решения и все. Но в комитете мы все предметно обсуждаем, ряд наших депутатов работали мэрами и в проблемах разбираются.

ИА REGNUM: Выборы депутатов и глав местного самоуправления уже во многих регионах прошли?

Точных цифр на сегодня не знаю, но на июль было уже 26 субъектов, в остальных были назначены на осень. До 1 ноября должны быть завершены по всей стране.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.
×

Сброс пароля

E-mail *
Пароль *
Имя *
Фамилия
Регистрируясь, вы соглашаетесь с условиями
Положения о защите персональных данных
E-mail