"Зачем так много государства?" - интервью Натальи Зубаревич ИА REGNUM

Москва, 2 Августа 2005, 14:36 — REGNUM  

30 июня министр регионального развития Российской Федерации Владимир Яковлев представил на заседании Правительства РФ разработанную его ведомством Концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Согласно сообщению пресс-службы кабинета министров, Правительство приняло к сведению его доклад и поручило Минрегиону, Минэкономразвития, Минфину, Минздравсоцразвития и другим органам исполнительной власти продолжить работу по данному вопросу с учетом высказанных замечаний и доложить о результатах в IV квартале 2005 г. По просьбе ИА REGNUM свое мнение об о первой столь масштабной разработке министерства, призванного впервые за многие годы возродить в России последовательную региональную политику, высказала доктор географических наук, руководитель региональных программ Независимого института социальной политики (НИСП), профессор кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ им. Ломоносова Наталья Зубаревич.

REGNUM: Наталья Васильевна, не так давно Министерство регионального развития представило свой долгожданный труд - Концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Правительство, рассмотрев этот документ, пока не утвердило его, отправив на доработку. Сейчас Концепция является предметом пристального внимания и обсуждения специалистов в области регионалистики. Как вы оцениваете этот документ?

Начну с того, что отдам ему должное. Без сомнения, эта Концепция представляет собой шаг вперед. Это первый государственный документ, который говорит то, о чем давно кричали эксперты: стратегия тотального выравнивания себя исчерпала, и необходимо переходить к поляризованному или сфокусированному развитию, то есть к развитию на основе стимулирования жизнеспособных "точек роста". Разработчикам Концепции нужно сказать спасибо, они делают поворотный, этапный документ. Это шаг в правильном направлении. А дальше уже начинаются вопросы: каким должен быть этот шаг, из чего он состоит и т.д.

На мой взгляд, первая особенность этого шага - он авторитарен. Вторая особенность - он эклектичен, разработчиками не до конца поняты мировые процессы, в Концепции часто используются хорошие, нужные механизмы без полного понимания того, как они могут работать в стране, на которую документ ориентирован. И, в-третьих, в тех разделах, где говорится о практических мерах по реализации поставленных задач, витает такой мощный дух Госплана, что буквально нужен противогаз.

REGNUM: Почему же этот документ оказался таким противоречивым?

Это естественное следствие чисто "проектного" подхода разработчиков Концепции. Дело в том, что сейчас у нас, с одной стороны, существуют серьезные научные школы, которые хорошо знают реальную ситуацию, владеют информацией о том, как есть, хотя, если честно, не всегда могут трансформировать это знание в четкие рекомендации для управленцев; с другой стороны, есть люди, которые думают, что они знают как надо, а вот серьезного взаимодействия между ними пока, к сожалению, не получается. Было бы хорошо, если бы площадкой для такого взаимодействия стал Минрегион, но пока что Концепцию разрабатывали без привлечения профессионалов региональной науки.

Авторы Концепции много работали для Сергея Кириенко в рамках Центра стратегических разработок Приволжского федерального округа и отчасти реализовали свои идеи на Северо-Западе, где у них был тесный контакт с Владимиром Яковлевым, когда он еще был губернатором Санкт-Петербурга. Таким образом они вошли в тот экспертный пул, который сложился вокруг Минрегиона. По большей части эти эксперты не имеют экономического образования. Это философы, технологи, социологи, политологи, которые отличаются общим свойством - они все работают не в исследовательской, а в проектной парадигме.

В результате получилось то, что мы видим - во вводной части Концепции вполне грамотно отреферирована проблематика и заложены базовые идеи, с которыми я совершенно согласна, но когда дело доходит до конкретных предложений по реализации этих идей, непрофессионализм дает себя знать.

REGNUM: Получился довольно любопытный эффект. Одним из источников констатирующей части Концепции послужили ваши работы, однако во время недавнего обсуждения, организованного Институтом региональной политики, самая острая полемика у представителя разработчиков возникла именно с вами.

Это произошло именно потому, что я говорила не о констатирующей части, а об общей идеологии, заложенной в Концепцию. Авторы создали сугубо государственническую стратегию, в которой государство знает, что ему надо, государство знает как ему надо, и государство само решает, где ему надо. А я утверждала, что стратегия может быть только консенсусная, основанная на взаимодействии и учете интересов бизнеса, населения и государства как управляющей и интегрирующей структуры. Не может быть в этой ситуации одной стороны, которая всем остальным диктует условия!

Я категорически не согласна с подходом, при котором не учитываются интересы регионов. Регионы, вопреки мнению разработчиков Концепции, это не есть инструмент для центра. Конфликт интересов целого и частей целого существует всегда, и с этим надо считаться; при выборе тех или иных решений часть населения страны может выигрывать, часть - проигрывать, вопрос в размерах выигрыша и проигрыша. Это всегда поиск компромисса. Но если интересы и наработки регионов вообще игнорируются, это уже не компромисс, это авторитаризм.

Еще один крупнейший недостаток Концепции - в ней нет ни слова о том, чего хочет население. Население безгласно, его интересы и его мнение не учитываются. Скажут переехать туда-то - переедет. За него все знают и все решают.

И в этом документе нет ни слова и о том, что нужно бизнесу для развития. Там упоминается только малый и средний бизнес, причем исключительно как объект развития. Вообще там действует единственный могучий субъект - государство. Все остальные - объекты. Вот с этим подходом я и полемизировала.

REGNUM: К сожалению, это традиционный российский подход. Но, может быть, он является неизбежным? Авторы Концепции справедливо указывают на то, что государственная политика в отношении регионального развития в значительной части детерминирована геополитическими соображениями.

Да, геополитическим соображениям там уделено немало места. Никто и не отнимает у государства право иметь приоритеты, связанные с безопасностью, потому что это функция федерального государства. Вопрос в другом - какими способами обеспечивается эта безопасность, и не идут ли эти способы очень сильно вразрез с интересами населения и бизнеса.

Допустим, государство скажет, например, что нужно создать 100 тысяч рабочих мест в Чечне, и все бизнес-группы обязаны скинуться на это. Формально это можно воспринимать как заботу о безопасности России, но в то же время понятно, что бизнес, который войдет в этот проект, потеряет вложенные деньги. Вопрос об участии бизнеса в развитии Чечни может быть поставлен, если сначала именно государством там будут созданы какие-то зоны, где будут обеспечены нормальные условия по безопасности, и будет предоставлено софинансирование государственных проектов, в которые бизнес может вкладываться на каких-то условиях. За это бизнес должен получать определенные преференции, потому что риски для него очень велики. В таком случае, возможно, и удастся заинтересовать бизнес и привлечь его на территорию Чечни. Но просто требовать 100 тысяч рабочих мест и сразу это абсолютно неприемлемая формулировка.

Еще одна больная в геополитическом отношении зона - Север и Дальний Восток. На этом примере особенно заметно, насколько силен в Концепции крен в сторону потребностей государства в территориальном размещении. Скажем, среди приоритетных задач государственного управления в сырьевых зонах фигурирует "управление человеческими ресурсами (в том числе включая переселение из зон старого освоения)", а в приграничных зонах предлагается "привлечение трудовых ресурсов и закрепление населения". Это называется "механизмы распределения человеческого капитала по территории страны". Другими словами, в силу потребностей государства этому человеческому капиталу могут сказать: "Государству надо, чтобы ты сидел в Еврейской автономной области и грудью защищал границу с Китаем". Такие моменты меня очень настораживают.

REGNUM: Однако в той же Концепции есть довольно много рассуждений как насчет повышения мобильности населения, без чего не смогут динамично развиваться регионы-локомотивы, так и насчет создания привлекательных условий в тех местах, где требуется население задержать или увеличить. Ведь современное политическое состояние России, к счастью, таково, что уже невозможно никого переселить или удержать где-то насильно.

Согласна, но позволяет ли нам наше экономическое состояние тратить дополнительно очень большие средства для того, чтобы создавать вдоль громадной китайской границы такие условия, чтобы закрепить там население? Является ли такая форма защиты безопасности экономически и социально оптимальной или все-таки нет?..

REGNUM: А есть ли другие варианты?

Есть. Цепочка мелких поселений на Дальнем Востоке будет неизбежно сокращаться, население из плохо обустроенных населенных мест неизбежно будет уезжать, но на этих территориях есть шанс двигаться по пути развития крупных городов. Вложения в локальные точки всегда эффективнее, чем площадные расходы.

Мне кажется, что нам надо понять, что при том демографическом ресурсе, который мы имеем, площадное заселение Дальнего Востока просто невозможно. Там нужна очень экономная выборочная стратегия сохранения жизнеспособных точек. И в этих точках должны создаваться благоприятные условиях в рамках тех возможностей, которые имеет государство. Однако государство не работает в этом направлении. По моим расчетам, самый низкий рост доходов после дефолта с 1998-го по 2004 год по стране наблюдался именно на Дальнем Востоке, за исключением тотально субсидируемых автономных округов и Еврейской автономной области.

Варианты регионального развития на Дальнем Востоке возможны разные. В Приморском крае можно стимулировать торгово-сервисное освоение и развитие портов, в Амурской области - более аграрную версию с регулируемым привлечением миграции. Но пока этого нет, зато есть крики о китайской угрозе с требованиями "закрепить и заселить".

Тем же страхом перед китайской угрозой мотивировано и стремление авторов Концепции во что бы то ни стало сохранить нынешнюю систему расселения в приграничных районах Дальнего Востока. Мы продолжаем рассматривать Китай как слаборазвитую страну, которая спит и видит как бы заселить наши просторы. Но реально китайцы готовы работать в агросекторе как сезонные работники, в торговле, в бизнесе, связанном с питанием, где они оказываются практически вне конкуренции в секторе недорогих ресторанов. Все это нормальные явления в рамках обычной трудовой миграции. Представление же о том, что нас ожидает глобальная экспансия миллионов китайцев из-за границы просто на заселение территории - классическое пугало. Проблема в том, что все понимают, что государство предельно беспомощно и неспособно контролировать даже умеренные миграционные потоки, отсюда и страх перед мифическим китайским нашествием.

REGNUM: Традиционная идея площадного освоения территорий соседствует в Концепции с идеей "точек роста" и регионов-локомотивов, заимствованной из исследований российских ученых последних лет. Очевидно, эта идея не может не найти поддержки среди ваших коллег?

Это путь, безусловно, перспективный. Но меня тревожат те основания для отбора "точек роста", которые приводятся в Концепции. На первый план почему-то выдвинут такой признак как "устойчивая тенденция к росту пассажиро- и грузопотока". Далее - "наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения". Согласна. Далее - потенциальный регион-локомотив должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально экономический потенциал, то есть иметь собственные силы для развития. И это тоже правильно. Но главное не это. Главное мы читаем дальше: "В данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса".

Другими словами, регион может стать локомотивом, если он готов им стать, если в нем есть инициатива регионального уровня власти по ускоренной модернизации, есть институциональная основа, есть человеческий капитал, то есть возможности и желание инноватироваться. Только тогда федеральный и региональный интересы образуют ту самую синергию, о которой так печется эта Концепция. Если же регион просто назначить локомотивом, исходя из того, что там имеются большие грузопотоки или важные научные центры, или потому что так нужно государству из геополитических соображений, он скушает все предоставленные ему ресурсы, но и сам изменится очень мало, и соседей за собой не потянет.

Надо понимать, что если вы ошиблись в территориальных приоритетах и сделали ставку на регион с плохими институтами, бизнес все равно не пойдет туда, а федеральные деньги просто разворуются. А самое худшее развитие событий это если регион лишают федеральных денег на том основании, что он не объявлен приоритетным. Даже если мы не назовем, скажем, Томскую область приоритетом, там все равно власть более технологична, институты отстроены лучше, чем у соседей, и там можно работать. Бизнес это знает, и сам тянется к таким местам, поэтому федеральная помощь может быть максимально эффективной именно в таких регионах.

Если подходить к пространственному развитию с этой точки зрения, то есть искать среди регионов те, где существует база для стратегического партнерства власти, бизнеса и гражданского общества, то становится понятно, что регионов, уже сегодня готовых стать локомотивами роста, не так уж много, хотя они есть. Готов Томск, готова Самара, готова Пермь...

REGNUM: Но ведь это долговременная стратегия. Ее авторы полагают, что центр будет целенаправленно подтягивать какие-то регионы до уровня, когда они смогут превратиться в локомотивы.

Все равно надо начинать с институциональных изменений, создания консенсуса элит, развития взаимодействия региона и федерации, а не с грузопотоков. Сейчас для этого есть много инструментов. Назначайте губернатора, десантируйте в регион новую команду управленцев или работайте с местными людьми. Тогда через 10-12 лет регион сможет начать делать то, что делают все сильные регионы - распространять свое влияние на окружающие территории.

Но вдруг через несколько страниц мы читаем про укрупнение регионов! И это при том, что объединение регионов неизбежно создает внутри них столько проблем, что об инновативности надолго придется забыть...

REGNUM: Идея укрупнения субъектов Российской Федерации достаточно дискуссионная, и Минрегион, пожалуй, является единственным ведомством, последовательно отстаивающим ее. В обоснование своей позиции авторы Концепции приводят примеры из успешной европейской практики.

Они приводят эти примеры, видимо, не замечая, что это примеры вовсе не укрупнения, а экономической интеграции еврорегионов и их кооперации в рамках определенных проектов. Тот факт, что авторы Концепции указывают на европейские процессы как на пример эффекта от укрупнения, говорит о непонимании самой их сути. На самом деле в Европе в отличие от России нет тенденций к централизации, там идут процессы децентрализации, и никакого укрупнения там тоже не происходит. Можно даже говорить о разукрупнении, потому что происходит процесс делегирования полномочий от центрального государства регионам и далее муниципалитетам. Исключение составляет только Польша, где было очень дробное административно-территориальное деление, и она укрупнила его примерно под европейский стандарт. А какой смысл нам следовать этому примеру? Разве мы вступаем в ЕС? Нам нужно соблюдать условия, которые выдвигают структурные фонды ЕС для помощи? Мы уже готовимся к тому, чтобы получать ее?..

REGNUM: Вы упомянули о том, что в Концепции силен дух Госплана. Что вы имели в виду?

В ней не хватает конкретики, а слова, которые употребляются в этой Концепции, очень часто имеют такое старое и хорошо нам знакомое содержание, что возникает ощущение дежавю. Половина предлагаемых мер взяты из советского прошлого. Яркий пример - предложение создать Генеральную схему расселения с фиксированными "точками роста".

REGNUM: Что плохого в том, что государство определит федеральные приоритеты пространственного развития?

Ничего, но не называйте это генсхемой. Психологическая ошибка составителей Концепции, на мой взгляд, состоит в воспроизведении старых названий. Назовите это пространственным каркасом или еще как-то - русский язык богат. Но если вы это называете генсхемой, в конечном счете, вы и воспроизведете генсхему. Как вы корабль назовете, так он и поплывет...

Само понятие генсхемы предполагает жесткое иерархическое структурирование, директивное распределение ресурсов и финансирования, планирование размещения предприятий, темпов роста городов, уровня обеспечения их социальной инфраструктурой. Многопрофильную больницу - туда, школы с изучением иностранного языка - сюда; одному городу или региону в соответствии с федеральной классификацией можно одно, а другому это нельзя, потому что он отнесен к другой категории, - и так во всем. Генсхема расселения это типичный инструмент плановой экономики, все ее подходы нерыночны по самой своей сути.

Вообще, если перебрать те идеи, которые выдвигают авторы Концепции, я ни против чего не буду возражать. Нужна нам некая территориальная стратегия (только не в режиме генсхемы)? Да. Нужно понимать, как мы будем работать с финансами и с муниципальным управлением? Да. Нужно нам развивать бюджетирование, ориентированное на результат? Да. Но чем дальше читаешь, тем неприятнее осадок остается. И главный вопрос, который у меня возникает: зачем так много государства?

Вот, например, в разделе о человеческом капитале говорится о том, что государством будет производиться отбор вузовских центров для придания лучшим из них статуса национальных университетов с целью дальнейшего целенаправленного развития. Вроде, все правильно, но у меня возникает вопрос: скажите, пожалуйста, в стране, где ни один тендерный конкурс или конкурс по продаже чего бы то ни было не прошел ясно и прозрачно, каковы шансы, что реально будут выбраны лучшие вузы?

Когда в стратегии так много государства и почти ничто не отдано на волю естественного развития, почти ничто не регулируется какими-то способами типа общественных организаций, нет ни слова об учете приоритетов российского бизнеса, у меня возникает страх. В условиях импотенции структуры, которая принимает решения, нельзя давать этой структуре все права по принятию решений.

REGNUM: Вы, собственно, сами же ответили на свой вопрос "зачем так много государства" - затем, что государство отдает себе отчет в том, что естественные процессы при попытке отдаться на их волю немедленно вырождаются в коррупцию. Поэтому единственное, чему государство доверяет, это самому себе, причем самое лучшее управление, с этой точки зрения, такое, когда вообще нет никаких тендеров, а считанные честные чиновники сами определяют, что правильно, и что надо делать.

Возможно, так оно и задумано. Но тогда дискуссия просто становится бессмысленной. Я в принципе не верю в великую созидательную силу сидящего на горе священного конклава, который может честно и неподкупно во всем разобраться и решить, что стране надо. Я упорно считаю, и это моя базовое убеждение, что государство это медиатор интересов разных групп людей и территорий, который должен находить компромиссный баланс, отвечающий часто противоречивым интересам разных групп игроков. Это его функция.

Еще раз повторю: Концепция полна внутренних диссонансов. С одной ее частью ты соглашаешься, а в другой вдруг проявляются самые тупые административные механизмы с очень сильными побочными эффектами. И главное это совершенно гипертрофированная роль государства. На мой взгляд, это следствие отсутствия понимания реальной сложности региональных процессов.

Государство сейчас тормозит развитие (в том числе и региональное) отсутствием институциональной модернизации и даже возвратными действиями по ограничению свободы действия экономических акторов - прежде всего бизнеса. Частичная реставрация советских инструментов и подходов происходит бессознательно, но это настолько влияет на развитие, что мы все видим это по темпам роста. Это базовая ошибка.

REGNUM: По какому пути пошли бы вы, подбирая соответствующие меры для реализации правильных идей?

Я начала бы с гораздо более простой схемы. Мы - страна с депопулирующим населением, с поляризующимся экономическим пространством. Чего мы хотим? Мы хотим, чтобы то пространство, которое сейчас освоено, осталось нашим; мы хотим, чтобы те регионы, которые растут опережающе, постепенно транслировали бы этот рост на другие территории не за счет выравнивающей политики, а за счет институциональных новаций, и мы хотим достичь некоторого консенсуса во влиянии федеральной власти и регионов на процесс развития. Что мы для этого должны сделать? Мы должны вместе с регионами определить наши приоритеты.

Есть территории, где институциональная среда получше, бизнес поактивнее. Пусть приоритетных точек будет 5-6. Лучше показать, что центр им благоволит, и дать возможность развиваться. Есть федеральные деньги - давайте, есть возможность помочь в улучшении инфраструктуры - помогайте.

Вообще, на мой взгляд, самое мудрое - помогать, но не запрещать.

Но первое, что надо сделать, это синхронизировать государственные программы, направленные на развитие территорий. Нужно сесть в Москве за круглый стол и проговорить, что делает каждое ведомство. Это убийственная работа, но начинать надо именно с этого. Потом совместно с регионами надо выработать консенсусную схему институционального реформирования, поотраслевого финансирования и т.п. Несколько групп экспертов должны представить свои просчитанные варианты, и кто-то умный, выслушав экспертов, должен принять решение и отвечать за него. И так по каждому региону отдельно.

REGNUM: Чтобы сделать это не нужно писать никаких федеральных Концепций или Статегий...

Да, когда я читаю эту Концепцию, у меня возникает ощущение: может быть, не надо строить такие гигантские планы? Может быть, стоит заняться простой, достаточно тяжелой, рутинной работой по синхронизации действий федеральных органов власти в тех точках, которые просматриваются как инновационные? Не кромсать границы, не писать великие планы развития всего и вся... Все должно происходить в стандартном режиме бюджетного процесса, потому что бюджетный процесс это повторяющийся каждый год процесс согласования расходов, ведомственных, территориальных и федеральных.

Проблема в том, что сейчас у нас нет площадки для согласования интересов регионов и федерации. Раньше такой площадкой были Госдума и Совет Федерации. Теперь на неформальном уровне это пытаются делать некоторые продвинутые полпреды, но эта функция может отойти к Министерству регионального развития. Мне кажется, место Минрегиона это место хорошего, грамотного медиатора, который фильтрует глупости, идущие порой из федеральных министерств и регионов, и служит той площадкой, на которой они могут встречаться лицом к лицу и вырабатывать на основе компромисса максимально реалистический подход к решению проблем. Но эта позиция, к сожалению, очень невыигрышна, часто непублична, требует рутинной работы и владения техниками согласования; она не прорывная, она не звучит, поэтому ни одно министерство на эту работу идти не хочет.

Кроме того, я не понимаю, как может существовать стратегия второго уровня при отсутствии стратегии первого уровня. Если у нас в принципе нет федеральной стратегии развития, то как может появиться региональная? Страна не понимает, какой она хочет быть, мы четыре раза за год пересчитываем прогноз следующего года. Среднесрочная стратегия развития страны на 2003 - 2005 гг., которая у нас действует, уже заканчивается, и что дальше - непонятно.

Все это заставляет меня думать, что даже если на основании этой Концепции будет разработана и принята Стратегия социально-экономического развития регионов, она будет существовать только на бумаге. Кроме того, я очень боюсь, что сама по себе разумная идея стратегически осмысленного развития пространства будет дискредитирована ее нынешним исполнением, и когда она исторически окажется востребована, к ней уже не отнесутся серьезно. Так уже произошло у нас со многими идеями.

Но в целом в оценке этого документа я достаточно осторожна. Надо отдавать себе отчет в том, что многие из старых механизмов, которые сейчас заложены в Концепцию, окажутся неработоспособными. Баланс механизмов как и баланс взаимоучета интересов еще предстоит найти. И все-таки уже одно то, что у нас появляется понимание неравномерности развития и возможности использовать эту неравномерность во благо; то, что мы переходим от простейших выравнивающих решений к чуть более сложным в стране, где все управление непрерывно упрощается, это реальный плюс. Дальше нужно подстраивать приоритеты, методы и инструменты развития...

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl+Enter, чтобы отослать информацию редактору.
Главное сегодня
NB!
23.01.17
Элиты украинского майдана сами развалят страну. Не надо им мешать
NB!
23.01.17
Власть, СМИ и поморы
NB!
23.01.17
Отечественная война Белоруссии: без 1812 года. И без Брестской крепости?
NB!
23.01.17
Трамп и Путин на одной стороне баррикады?
NB!
23.01.17
2017: год похорон секрета, казавшегося вечным
NB!
22.01.17
Фийон: Россия — великая страна
NB!
22.01.17
«Челси» легко одолел «Халл Сити» — 2:0
NB!
22.01.17
Условие пересмотра «закона Димы Яковлева» — ответственная позиция США
NB!
22.01.17
Коррупционный скандал в Эквадоре
NB!
22.01.17
Гризманн на последних минутах спас «Атлетико» от поражения
NB!
22.01.17
Венесуэла: «Оппозиция ослеплена ненавистью»
NB!
22.01.17
Впервые состоится татарская секция в рамках Рождественских чтений
NB!
22.01.17
Серж Саргсян: В закупке вооружений Армения не должна повторять Азербайджан
NB!
22.01.17
Новые «старые» документы ЦРУ: Как воевали против СССР
NB!
22.01.17
Трамп отреагировал на марши протеста в США
NB!
22.01.17
«Злука»: Западная Украина боится исходящего из Киева «русского мира»
NB!
22.01.17
Главным защитником глобализации остался коммунист Си Цзиньпин
NB!
22.01.17
Саакашвили обиделся на украинские СМИ за его фото «в кустах»
NB!
22.01.17
Медведев: антироссийские санкции отменены не будут
NB!
22.01.17
«Ещё никогда армянская сторона не была так близка к своей цели по Карабаху»
NB!
22.01.17
СМИ: британская ядерная ракета Trident провалила испытание
NB!
22.01.17
Порошенко: Украина не откажется от Донбасса