"Мы на очень долгое время поставим крест на институте местного самоуправления" - интервью Надежды Косаревой ИА REGNUM

Москва, 20 Июля 2005, 15:37 — REGNUM  

8 июля Госдума приняла в первом чтении проект поправок в Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым срок вступления этого закона в силу станет как бы эластичным. Предполагается, что регионам будет дано право вводить у себя новую систему местного самоуправления по мере готовности. Напоминим, что до сей поры предполагалось, что вся страна перейдет на новую систему местного самоуправления одновременно - с 1 января 2006 года. По просьбе ИА REGNUM это решение законодателей прокомментировала Надежда Косарева - президент Фонда "Институт экономики города", являющегося ведущим исследовательским и экспертным центром в данной области.

REGNUM: Надежда Борисовна, принятый 8 июля законопроект недаром сразу же вызвал оживленную дискуссию. Очевидно, что он переводит муниципальную реформу в совершенно новый режим реализации. Мнения насчет возможных последствий этого разделились. Как вы оцениваете такое решение?

Этот законопроект формулирует дополнительный переходный период к закону до 1 января 2009 года, то есть до срока после следующих президентских выборов. Я и наш институт в 2002 - 2003 гг., когда готовился этот закон, были в числе основных его критиков, но в сегодняшних условиях я считаю, что откладывать этот закон ни в коем случае нельзя. Есть много вариантов того, что будет происходить с 2006 по 2009 год, но мне кажется, что в любом варианте ситуация, во-первых, выйдет из-под контроля, и, во-вторых, мы на очень долгое время поставим крест на институте местного самоуправления как таковом.

Действительно, на сегодняшний день подготовительный период к вступлению в силу этого закона проходит очень тяжело. Есть много вопросов по разграничению имущества; есть и проблемы по сути дела потери многими городами части функций местного самоуправления. По нашим оценкам, порядка 16 процентов городов, которые являлись полноправными муниципалитетами, потеряли этот статус, перейдя в разряд городского поселения. Иногда это совсем не малые города, например Ангарск или Рыбинск, а в Ленинградской области это случилось со всеми городами, бывшими до реформы городами областного подчинения.

Проблем много, но с другой стороны, за этот же период были внесены поправки в Бюджетный и Налоговый кодекс, которые предусматривают изменение всей системы межбюджетных отношений и налоговой базы местного самоуправления в расчете на выстраивание в соответствии с проводимой реформой. Да, здесь тоже есть вопросы; в частности, финансовое обеспечение местного самоуправления сейчас не совсем адекватно его полномочиям, но, по крайней мере, уже выстроено какое-то налоговое и бюджетное видение, которое можно совершенствовать. Одновременно за этот же период принят большой пакет законов по рынку доступного жилья, который в основе своей концепции (Жилищный и Градостроительный кодексы) опирается на местное самоуправление как на базовый институт реализации публичных полномочий и учета интересов локальных сообществ в жилищной и градостроительной политике.

Те, кто хотят сейчас отложить вступление в силу этого закона, по-моему, не отдают себе отчета в том, что нужно будет изменить концепцию не только одной муниципальной реформы, а и реформ, проводимых в бюджетной, налоговой и жилищной сфере. То есть это решение чревато неотвратимым хаосом сразу в нескольких реформах.

Но главный минус этого решения, как я считаю, состоит в уроне самому институту местного самоуправления и доверию к федеральной власти, проводящей реформы. Те регионы, которые подготовились к введению этого закона и потратили на это много усилий, окажутся попросту в дураках.

REGNUM: Почему? Они просто введут у себя новую систему местного самоуправления, как допускает это закон.

Они, конечно, могут ее ввести. Но многие регионы изначально не хотели местного самоуправления, в 18 субъектах федерации его вообще не было, и основная задача этого закона состояла именно в том, чтобы провести реформу с федерального уровня даже вопреки их позиции. Все начиналось с настойчивой федеральной политики, направленной на то, чтобы всем гражданам было обеспечено гарантированное Конституцией право на местное самоуправление, а в результате это становится прерогативой региона: хотите обеспечить конституционное право - обеспечивайте, не хотите - не надо. Регионы же в сложившейся сегодня ситуации объективно не заинтересованы в развитии системы местного самоуправления. Их встраивают в вертикаль власти, их глав назначают, и они, естественно, хотят видеть под собой точно таким же образом назначенных мэров. Поэтому сказать сейчас на федеральном уровне: "Мы вообще-то не настаиваем..." - это все равно что сказать, что вообще-то мы не видим перспектив местного самоуправления в стране.

Боюсь, что те регионы, которые уже подготовились к вступлению закона в силу, несмотря даже, может быть, на некоторое внутреннее нежелание этим заниматься, воспримут это как сигнал, что можно относиться к федеральной политике и к федеральным реформам как к чему-то необязательному.

Я уверена, что новый переходный период не будет использован региональными властями для подготовки. Вся эта реформа просто будет отложена в долгий ящик. Дескать, посмотрим, что дальше будет; выберут нового Президента, посмотрим, какая у него будет политика, какая вообще будет федеральная политика в этом отношении...

REGNUM: То есть вы прогнозируете, что даже те из регионов, которые сейчас отрапортовали о готовности к переходу на новую систему, с 1 января отнюдь не все реально перейдут на нее?

Да, именно так. И плюс ко всему колоссальный ущерб будет нанесен нашему избирательному праву. В 26 регионах уже проведены выборы, еще в 20-ти они назначены на сентябрь, еще в сорока - на октябрь. По нашему избирательному законодательству, назначенные выборы должны пройти, их остановить невозможно. В результате у нас будет выбран новый корпус депутатов. Что они будут делать два года? Ждать, пока им дадут с 2009 года полномочия? А, может быть, вообще не дадут? Может быть, вообще потом решат, что надо этот закон отменить... А что делать населению? Свою волю оно выразило, а центр вдруг сказал, что передумал и будет играть в другую игру...

Ущерб от такого решения фундаментален. Он касается и института местного самоуправления, и института выборов, и федеральных реформ в целом. Я не очень хорошо понимаю вообще как можно идти на такое решение с точки зрения политического престижа федеральной власти.

REGNUM: Может быть, это признание федеральной властью своей неспособности провести реформу таким образом, чтобы не получить в январе 2006 года то же, что она получила в январе 2005-го в результате топорного проведения монетизации льгот?

Если это так, то это еще хуже. На ошибках следовало бы научиться тому, что реформы должны быть хорошо подготовлены и проводиться очень аккуратно. Даже еще сейчас до вступления закона в силу есть полгода, а это немаленький срок. При той степени готовности, которая сейчас есть, надо сосредоточить внимание на формировании бюджетов поселений, на разграничении имущества и на подготовке муниципальных кадров - вот три проблемы, которые нужно решить за эти шесть месяцев.

REGNUM: Пока что в Минрегиона говорят о подготовке кадров в будущем времени. Что это если не неспособность?..

Понимаете, когда федеральная власть что-то неспособна сделать, это не значит, что не должны существовать институты, которые, вообще-то принадлежат даже не федеральной власти. Институт местного самоуправления принадлежит населению.

REGNUM: Но ведь есть ряд регионов, которые реально не могут с 1 января перейти на новую систему. Скажем, Северная Осетия и Ингушетия вследствие затяжного конфликта на национальной почве до сих пор не имеют определенной административной границы друг с другом, в Кабардино-Балкарии недавно возникли волнения, связанные с тем, что при нарезке муниципалитетов затронуты национально-территориальные интересы. Что делать с такими регионами?

Во-первых, мне кажется, за оставшиеся полгода можно было бы попытаться сделать то, что возможно. Но если в двух-трех регионах все-таки складывается особая ситуация, можно принять по ним особые решения. Это было бы эффективным решением этой проблемы.

REGNUM: Почему же это не было сделано?

Это вопрос не ко мне. Мне кажется, что у федеральной власти вообще нет твердой уверенности в том, что нужно развивать местное самоуправление.

REGNUM: Это связано с тем, что Дмитрий Козак отключился от этого процесса?

Я не уверена, что дело только в нем. И в Администрации Президента, и в Правительстве, и в Госдуме, есть люди, которые поддерживают реформу местного самоуправления. Например, на заседании думского Комитета по местному самоуправлению два министерства - Минэкономразвития и Минрегиона - высказались против того, чтобы откладывать вступление закона в силу. Но единой позиции у Правительства, по сути дела не было, хотя во время голосования на пленарном заседании представитель Правительства сказал, что Правительство поддерживает законопроект.

Есть люди, которые считают местное самоуправление очень важным, необходимым для России институтом, который гарантируется Конституцией; но, очевидно, те, которые считают его ненужным, обладают большими возможностями по принятию решений. Это, конечно, очень печально, потому что такие фундаментальные демократические институты должны быть в каждой цивилизованной стране. Конечно, они могут иметь разные формы и особенности. Местное самоуправление в разных странах мира отличается, потому что имеет разные исторические и культурные корни, разные правовые, экономические, социальные основы, но сам факт наличия института местного самоуправления, которое не зависит от государственной власти и является институтом выражения мнения населения по проблемам местного сообщества, на мой взгляд, делает государство сильным. Государство не может быть сильным, если в нем нет системы управления, которая реализует решения через учет мнения населения, и если все мероприятия в нем нужно проводить обязательно только сверху и в административном порядке. Такое государство это, скорее, принудительная машина, которая может использоваться только в периоды массового политического недовольства населения; в стабильной ситуации такие системы неустойчивы. Поэтому мне кажется, что Госдума приняла неправильное решение.

Окончательно законопроект еще не принят, но даже если действительно будет установлен переходный период, по крайней мере, надо минимизировать ущерб от этого. Надо точно согласовать этот переходный период с другими реформами - налоговой, бюджетной, жилищной и так далее, плюс к этому надо в обязательном порядке обеспечить избирательные права граждан.

REGNUM: Если в части регионов новая система все-таки будет введена с 1 января, а в некоторых нет, то как будет выглядеть эта лоскутная картина?

На этот счет есть разные предположения. В законопроекте сейчас написано, что субъекты федерации по мере готовности начинают применять этот закон в полном объеме. Другое предложение состоит в том, чтобы обеспечить минимальную реализацию этого закона, то есть либо федеральным законом, либо передав такое право субъектам федерации, все-таки обязательно установить минимальный набор полномочий для поселений (потому что основные проблемы сейчас концентрируются на уровне поселений), а остальные полномочия передать на переходный период муниципальным районам. Третий вариант - разделить все регионы на две части - одни вводят этот закон в полном виде, а другие в постепенном варианте. Есть предложение, чтобы ввести данный закон без разграничения на территориальные структуры органов местного самоуправления, то есть создать муниципалитеты вообще, а будут ли это муниципальные районы и поселения или одни только муниципальные районы - на переходный период не определять и оставить это на усмотрение регионов.

Но, конечно, надо принимать это решение исходя из того, чтобы не было правового хаоса в других системах, и чтобы не стопорились другие реформы, чтобы не были нарушены права граждан, и чтобы это все-таки был путь к тому, чтобы с 2009 года закон был введен, а не для того, чтобы отложить его и ничего не делать.

REGNUM: Но ведь у этой реформы есть и другие проблемы. В частности, и Институт экономики города критиковал многие положения закона. Возможно, этот переходный период можно будет использовать для того, чтобы скорректировать закон?

Да, это было бы правильно. В закон действительно надо вносить корректировку, чтобы сделать его более гибким и более приближенным к реальным местным условиям. Что больше всего волнует регионы? То, что в законе не учтены местные особенности.

REGNUM: То, что Президент недавно, будучи в Калининграде, высказался в пользу передачи регионам дополнительных полномочий, свидетельствует о том, что меняется в целом тенденция отношения центра и регионов. Может быть, это задаст направление и корректировке закона в пользу расширения полномочий органов местного самоуправления?

Отношения центра и регионов действительно меняются, но у меня такое ощущение, что отношения регионов и местного самоуправления меняются тоже в пользу регионов. Здесь нет той общей децентрализации, когда центр отдает какие-то полномочия регионам, а те - местному самоуправлению.

Что касается основных проблем этого закона, то их действительно надо решать.

Первая проблема это закрытый перечень полномочий муниципалитетов. Уже сейчас видно на практике, что такая система столкнется с проблемами. Например, не включили в перечень полномочий на местном уровне вопросы социальной поддержки населения. В результате большие муниципальные программы дополнительной социальной поддержки, направленные на малоимущих граждан, такие как дополнительное бесплатное питание, учебные пособия для школьников, приюты для бездомных и такой новый институт как социальный заказ - все либо сворачиваются, либо не имеют никаких перспектив продолжаться. Сейчас в законе есть фраза про то, что муниципалитеты имеют право выполнять другие полномочия, если у них есть собственные материальные и финансовые ресурсы, но никто не понимает как это трактовать. Надо эту фразу убрать и сделать открытый перечень полномочий. Не думаю, что кто-то из муниципалитетов будет серьезно конкурировать с регионами или с федерацией в рамках их крупных программ, но муниципалитеты, мне кажется, должны иметь право иметь свои локальные программы пусть даже дополнительно к тому, что делают регион и федерация. Они это делают по-другому, с учетом конкретных проблем, которые есть на местах. А сейчас они даже не могут открыть баню или столовую, потому что в перечне муниципального имущества, предусмотренном законом, баня и столовая не фигурируют.

Следующий вопрос - муниципальное имущество. Жесткий перечень тут тоже создает проблемы для органов местного самоуправления, которые хотели бы использовать свое имущество для решения проблем местного уровня. Я являюсь противницей того, чтобы любые публичные органы власти занимались бизнесом, являлись совладельцами промышленных предприятий, банков и компаний, чтобы просто получать доход, потому что в этом случае деньги налогоплательщиков используются в рискованных операциях. Но почему бы им не иметь, например, какую-то муниципальную инфраструктуру в сфере обслуживания, например, гостиницу? Да, гостиница приносит доход, но ко всему прочему она еще покрывает какие-то недостатки рынка в этом месте, а это вполне муниципальная функция.

Но особенно меня волнует тема безвозмездной обязательной передачи муниципального имущества государству (региону или федерации) вслед за функцией. На мой взгляд, это не соответствует конституционному принципу, который гласит, что у нас равным образом защищается государственная, муниципальная и частная собственность, и что муниципалитеты сами распоряжаются, владеют и пользуются муниципальным имуществом.

Когда какое-то муниципальное здание - ночлежка, приют, интернат и так далее, построенное за счет местного бюджета или на деньги спонсоров, надо вслед за передачей функции принудительно передать в региональную собственность, здесь, конечно, возникают проблемы. Я понимаю, что у интерната должно быть здание вне зависимости от того, функция это муниципалитета или региона, и у региона возникает вопрос, где ему это здание взять, но и у муниципалитета есть права на этот объект. Это его собственность, и он мог бы в этом здании разместить какое-то другое учреждение для выполнения своих функций.

REGNUM: Это, конечно, сложная проблема, но она, несомненно, может быть решена путем коммуникации между регионом и муниципалитетом, проще говоря, в результате переговоров, поиска консенсуса, компромисса...

Закон решает этот вопрос совершенно не в коммуникативном плане, а в приказном порядке: вы обязаны по нашему решению нам передать. Конечно, это не решение вопроса.

Очень остра также проблема финансового обеспечения местного самоуправления. Сейчас стоит дилемма - выравнивать муниципалитеты или создавать стимулы для экономического развития. Надо искать такое решение этой проблемы, чтобы, обеспечивая какие-то необходимые условия для проживания населения, то есть, выравнивая, не лишать поселения стимулов к развитию. Например, существующее сегодня в Госдуме предложение снизить коэффициент для отрицательного трансферта с 2 до 1,3, конечно, решает проблему выравнивания, но оно тут же создает антистимул к экономическому развитию тех городов, которые могли бы это делать.

Поясню, что под "отрицательным трансфертом" понимается обязательное перечисление средств из местного бюджета в региональный бюджет для последующего перераспределения между более бедными муниципалитетами в случае, если уровень бюджетной обеспеченности одного жителя данного муниципалитета превысил средний региональный уровень в определенное число раз. В законе сегодня предусмотрено двукратное превышение, предлагается понизить это значение до 1,3 раза. Таким образом, субъект федерации может установить такой отрицательный трансферт и изымать до 50% "сверхдоходов" муниципалитетов, которые "высунулись" и получили доходы чуть выше среднего уровня.

Это материя очень тонкая, перепад уровня бюджетной обеспеченности между разными поселениями, по нашим данным, доходит до 700 раз. Но здесь надо все-таки подумать об инструментах повышения мобильности населения. Бессмысленно просто поддерживать существующую сеть поселений. Конечно, пока где-то живут люди, им должен быть обеспечен минимальный доступ к образованию и медицинской помощи, но это должно делаться с перспективой того, что наша система расселения будет и должна меняться.

REGNUM: Но ведь это уже не задача муниципальной реформы!

И все-таки при проведении муниципальной реформы это надо брать во внимание. Зачем создавать поселение там, где нет перспективы сохранения этого местного сообщества? Если мы сейчас в каждом населенном пункте механически создадим поселение с полноправными органами местного самоуправления, дадим этим поселениям бюджет и выравнивание, мы чуть-чуть повысим там уровень бюджетной обеспеченности, но главные проблемы жителей этих умирающих населенных пунктов все равно останутся нерешенными - мы не обеспечим им занятость, не дадим им там достойного жилья. Вместо латания дыр правильнее было бы давать стимул к тому, чтобы люди могли переехать в другое место, получить там работу и жилье.

REGNUM: Может быть, своеобразная консервация существующей системы расселения через муниципальную реформу это своего рода социальная мера, рассчитанная на поддержание населения до тех пор, пока не заработают механизмы других реформ, направленных на развитие рынка жилья и повышение мобильности населения?

Конечно, реформы надо всегда приспосабливать к реальной жизни. Но нужно делать это так, чтобы не мешать развиваться стратегическим направлениям, а содействовать им.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl+Enter, чтобы отослать информацию редактору.
Главное сегодня
NB!
09.12.16
25 лет СНГ: некоторые итоги
NB!
09.12.16
Остановит ли Великая Китайская стена парад западных суверенитетов?
NB!
09.12.16
Японцы хотят создать против нас общий фронт
NB!
09.12.16
Брюссель — Порошенко: где деньги, Пётр?
NB!
09.12.16
Идеология Фиделя Кастро
NB!
09.12.16
Web-разработчики ИА REGNUM запустили свои «фишки» в массы
NB!
09.12.16
Минск показал кулак
NB!
09.12.16
Страшно предположить, что журналисты натворили... Что, по-русски писали?
NB!
09.12.16
Свобода слова под угрозой: орловский политик о задержании авторов ИА REGNUM
NB!
09.12.16
«Театр абсурда» — воронежский депутат о задержании журналистов
NB!
09.12.16
Братская Белоруссия? Это всё прозападническая «оттепель» и евроинтеграция
NB!
09.12.16
Задержание журналистов в Белоруссии — «грубейшее нарушение свободы прессы»!
NB!
09.12.16
«Недружественный акт против России»: задержание авторов REGNUM в Белоруссии
NB!
09.12.16
Задержание журналистов в Белоруссии можно расценить как провокацию
NB!
09.12.16
Генштаб ВС РФ: сирийская армия контролирует 93% территории города Алеппо
NB!
09.12.16
Задержание журналистов в Белоруссии может затруднить отношения с Россией
NB!
09.12.16
Радио REGNUM: второй выпуск за 9 декабря
NB!
09.12.16
Госдума не запретила трансгендерам вступать в брак
NB!
09.12.16
Госдума дала еще три года для оформления гражданства РФ
NB!
09.12.16
Михалков: деятельность «Ельцин-центра» — это яд для наших детей
NB!
09.12.16
Авторитет власти или мнение народа: нужны ли воронежцам выборы мэра?
NB!
09.12.16
«Задержание корреспондента REGNUM в Белоруссии — политически мотивировано»