Нина Беляева: Общественная палата может стать "окном возможностей"

Москва, 17 февраля 2005, 22:15 — REGNUM  

18 февраля Государственная дума рассмотрит во втором чтении проект закона "Об Общественной палате". Об истории и идеологии этого законопроекта, а также о связанных с ним угрозах и надеждах расскзала ИА REGNUM профессор, заведующая кафедрой публичной политики Высшей школы экономики, председатель координационного совета общероссийской коалиции общественных объединений "Мы, Граждане!" Нина Беляева.

Нина Юрьевна, нет сомнений в том, что создание Общественной палаты потенциально может стать одной из важнейших инициатив последних лет, затрагивающих политическую систему нашего общества. Однако этот проект остается загадочным для общества в целом и даже для большинства тех, кого деятельность нового органа непосредственно коснется - самих общественников. Он продвигается так же стремительно как другой судьбоносный проект - закон о монетизации льгот, и общественная дискуссия вокруг него так же непропорционально мала по сравнению с его значением. Ранее сообщалось, что к законопроекту поступило много поправок, но спикер Госдумы Борис Грызлов заявил, что поправок мало, и они носят "технический характер"...

В всего за месяц в Комитет поступило около 400 поправок, поэтому Борис Грызлов, чье интервью сегодня появилось на РБК, видимо, слабо владеет ситуацией. Учитывая, в каком "пожарном" режиме готовилось второе чтение, поправок поступило просто обвальное количество, причем, именно серьезного, принципиального характера. Однако Комитет на своем заседании рекомендовал к одобрению именно те предложения, которые были сформулированы самим председателем Комитета и действительно касаются скорее технических вопросов Регламента Палаты и переноса запятых.

Наиболее принципиальные поправки, на которых мы настаивали, были официально внесены депутатом Галиной Хованской, председателем Комитета Сергеем Алексеевичем Поповым, членом Совета Федерации Константином Маркеловым и другими. Они сводились к следующему: формирование Общественной палаты не "сверху" а "снизу"; полная открытость этого процесса; увеличение квоты региональных и межрегиональных организаций; формирование Совета Палаты из числа руководителей ее комитетов и другие. Они были отвергнуты под тем предлогом, что нарушают концепцию законопроекта, внесенного Президентом. Это известный трюк законодательной техники, которым довольно часто пользуются аппараты комитетов Госдумы, когда нужно отсечь "неплановую инициативу", воспринимаемую как посягательства каких-то людей со стороны на реальные интересы авторов законопроекта.

Как известно, когда закон принимается в первом чтении, он может быть очень сырым; сам факт первого чтения означает только то, что парламент признает саму идею принятия такого закона и одобряет его "в принципе", то есть в той логике, которую предлагают разработчики первоначального проекта. Это называется "принять за основу" или "принять концепцию". Предполагается, что ко второму чтению законопроект будет существенно дорабатываться. Но на этом этапе начинается некая инверсия, которой в последнее время все больше начинают пользоваться, - когда на пленарное заседание вбрасывается что-то скороспелое и не особенно демократическое вроде закона о регулировании деятельности СМИ в горячих точках, или закона о правах мигрантов, против чего сразу начинаются протесты. Но разработчики при этом говорят: "Ну что вы! Это же только первое чтение. Давайте примем за основу, а дальше учтем все поправки, доработаем в профильном комитете". Но потом люди, которым это поручено, начинают действовать совсем по другой логике. В нашем случае глава комитета прямо говорил: "Президент сказал, что должно назначаться 42 члена палаты, значит должно быть 42. А то, что вы предлагаете увеличить квоту регионалов до 84 - это уже нарушение принятой концепции". Таким образом, практически все поправки на усиление демократических механизмов "не уложились в концепцию".

Вы в качестве эксперта работали над проектом закона "Об Общественной палате" фактически все время его существования, на глазах у вас он претерпел ряд трансформаций. Расскажите, пожалуйста, о его истории.

Впервые о задаче разработки такого законопроекта было объявлено на расширенном заседании Комитета по делам общественных и религиозных организаций в октябре прошлого года, вскоре после того, как Президент после Беслана заявил о необходимости создания Общественной палаты. Эта идея обсуждалась в самом общем виде на дискуссии по теме "консолидация общества перед угрозой терроризма", где речь во многом шла о Чечне, израильском опыте борьбы со "смертниками" и оперативных отрядах охраны общественного порядка. Ближе к концу разговора поднимается до этого тихо сидевший Валерий Фадеев, хорошо известный как глава журнала "Эксперт" и лидер объединения "Деловая Россия", представляется как директор только что созданного Института общественного проектирования и говорит: "Мы тут посоветовались с бизнесменами, создали инициативную группу и написали некий текст проекта. Будем и дальше координировать работу по сбору предложений".

Стало очевидно, что эта инициатива уже с кем-то согласована, и проект закона об Общественной Палате разработан по специальному поручению. Одни идеи попали в него, видимо, из администрации Президента, другие возникли по итогам Гражданского форума 2001 г., а какие-то конструкции - просто типичные для российской бюрократической традиции отношения к общественным инициативам. В них главное - как бы так все зарегулировать, чтобы вроде и институт был с виду общественный, и вреда бы от него государству не было.

Получился этот первый вариант, на мой взгляд, крайне неудачным. Когда его впервые представили экспертам в начале ноября прошлого года на заседании в овальном зале Александр-Хауса критиков его было гораздо больше, чем сторонников.

Выяснилось, в частности, что, по мысли разработчиков, Общественную Палату должно формировать вовсе не общество, а власть, причем все три ее ветви пропорционально, и что федеральная Общественная палата затем сформирует свои отделения в регионах - не взирая на то, что больше тридцати регионов уже имеют свои общественные консультативные органы. Главное, после бурного обсуждения неясными остались ни цели, ни механизм формирования Палаты, ни конкретные формы ее деятельности. Предлагалось, например, что Палата должна сосредоточиться на борьбе с терроризмом - только "общественными средствами", или, наоборот, заняться исключительно исследовательской деятельностью по "выявлению общественных потребностей", вплоть до проведения заказных социологических опросов. Таких перлов оказалось много; критика проекта была такая серьезная, что было решено перенести дальнейшую работу в Госдуму.

В Комитете по делам общественных объединений и религиозных организаций под руководством Сергея Александровича Попова была создана рабочая группа, в которую по приглашению аппарата вошли "все заинтересованные лица", в основном, представители "массовых общественных объединений". Таких набралось человек сорок - совершенно нерабочий состав, где участники редко слушали друг друга, а все больше использовали трибуну встреч группы для описания опыта работы с властью своей организации. Председатель Комитета повел ее работу довольно жестко, настаивая на том, чтобы следовать идее Президента.

Но ведь на этом этапе Президент формально не имел отношения к этому законопроекту!

Формально - не имел, а по сути всем было понятно, что проект - реализация его идеи. Дело в том, что когда Президент высказался о необходимости Общественной палаты, его логика сводилась к тому, что это должен быть общественный орган, который должен заниматься контролем над властью и гражданской экспертизой. Это были только рамочные идеи, позволявшие участникам встреч по-разному толковать, что же Президент имел в виду на самом деле. Неудивительно поэтому, что работа в Комитет шла сложно. Самые опытные общественники с "гражданским сознанием" и опытом самоорганизации в рабочей группе старались продвигать идеи большей открытости Общественной палаты, построения ее снизу вверх, расширения ее возможностей как инструмента гражданского контроля, но были и прямо противоположные предложения, сводившие Палату к особому виду государственного органа, которому "поручено работать с общественностью". Противоречия такого масштаба неизбежны при таком составе рабочей группы, где у большинства ее участников сохранился в памяти печальный опыт советского времени - если нет у нового органа "государственных полномочий", то и прав и влияния никакого не будет.

Важным этапом стал Пермский Социальный форум в ноябре 2004 года, на который было решено вынести обсуждение проекта закона. Рабочая группа утвердила текст, который предполагала представить в Перми, но неожиданно участникам форума был роздан совершенно другой проект, который привез сотрудник администрации Президента Михаил Островский. К проекту, который разрабатывался в Госдуме, этот текст имел мало отношения и, самое главное, в нем содержался гораздо более жесткий принцип формирования Общественной палаты, начиная с 42 членов, которых назначает президент, а они, в свою очередь, уполномочены кооптировать других. После форума именно этот проект стали дорабатывать дальше, причем уже в узком составе рабочей группы.

Почему именно его?

Конечно, его появление вызвало скандал - сначала прямо на Форуме, а потом, после возвращения - и в рабочей группе. Но, на мой взгляд, появление "собственно президентского" проекта - это было даже хорошо, потому что тем самым было выведено из тени мнение аппарата. Гораздо лучше, когда власть заранее проявляет свою позицию, чем когда публичная рабочая группа день и ночь спорит над одним текстом, а где-то в тихих кабинетах правового управления Кремля готовится другой, который вбрасывается в последний момент, когда ничего уже нельзя исправить, ни на что нельзя повлиять. В данном случае мы получили возможность поработать с проектом, спущенным сверху, чтобы по возможности демократизировать его.

Проект был официально внесен в Госдуму от имени Президента в 12 декабря, и 19 декабря Комитет организовал парламентские слушания, на которых появилось очень много народу - и общественников, и чиновников, и депутатов. Кроме дежурных похвал идее диалога обществ и власти проект все-таки и здесь критиковали. В основном за то, что состав Палаты очень узок, что нужно расширить представительство регионов, чтобы она не превратилась в замкнутую элитную группу. Я тоже последовательно настаиваю на этом и рада, что такая "крамольная" идея как приближение Общественной палаты к реальным, "низовым", самоорганизованным объединениям граждан получила широкую поддержку со стороны представителей самых разных общественных групп, включая даже церковников и региональных чиновников. Однако и это не помогло. После парламентских слушаний обсуждения в рабочей группе были очень жестко свернуты. Председатель Комитета прямо заявлял, что в таком виде, как Президент внес этот проект, в таком законопроект и должен быть принят.

А дальше, согласно думской процедуре, проект был разослан для обсуждения в регионы?

Нет, не был. На мой взгляд, это вопиющее нарушение Регламента, но Комитет добился специального разрешения Совета Думы - не рассылать этот законопроект, так как его нужно было срочно принимать, и на обсуждение в региональных парламентах времени не было предусмотрено. Как и планировалось, 25 декабря проект благополучно прошел первое чтение, и изначально предполагалось, что он будет принят во втором чтении уже 15 января.

Чем вызвана такая спешка?

Так всегда происходит, когда у власти готовы свои решения, и она пытается навязать их обществу как можно быстрее, чтобы общество не успело опомниться. "Решение принято, вы опоздали. Цели определены, задачи поставлены, - за работу, товарищи!" Эта тактика власти подобна бегу по тонкому льду - быстренько проскочить, чтобы не провалиться. Очевидно, что инициаторы закона как огня боялись его реального широкого обсуждения - с публикацией проекта, с конференциями в регионах, с общественной дискуссией в СМИ и на экспертных площадках, поскольку сам текст оставлял мало сомнений в истинных намерениях авторов - провозгласив благородную идею, надеть ей смирительную рубашку ограничительных процедур. И если бы внятная, аргументированная критика стала слышна отовсюду, причем от тех же лидеров общественного мнения, "имеющих особые заслуги перед государством и обществом", которых Путин собирается туда приглашать, их просто нельзя было бы проигнорировать. А так со всеми протестами, звучавшими только в стенах Госдумы на заседаниях рабочей группы, виртуозно справился ее руководитель, ссылаясь на безотказный аргумент о противоречии этих возражение уже принятой концепции законопроекта.

Однако процесс безоглядного одобрения проекта удалось немного задержать и даже разнообразить. Началась история с монетизацией льгот, парламентарии занервничали, стали искать виноватых в Правительстве, и это позволило немного выиграть время, чтобы политологическая и правозащитная общественность, понимая значимость этого законопроекта, активнейшим образом взялась за разработку поправок. Большую помощь в этой работе нам оказала Российская Ассоциация Политических Наук, которая вдруг ощутила себя структурой гражданского общества, причем, его экспертной частью. Политологи справедливо углядели, что под сурдинку "монетизаций" создается ни много ни мало - новый политический институт, с полномочиями, сравнимыми с правами депутатов Госдумы и с гораздо большей публичностью. Причем главная функция Палаты - экспертная - судя по проекту, предполагалась осуществляться безо всяких экспертов, по примеру ленинского наказа о "кухарке, которая будет управлять государством". Объединившись с экспертами РАПН, мы стали вносить все свои "демократизаторские" поправки через влиятельных депутатов, и начали сами звонить в регионы, инициируя представление поправок от региональных депутатов ГД. В результате весь январь Комитет только собирал поправки.

Удалось ли хоть что-то из ваших поправок провести на уровень второго чтения?

Немного, но кое-чем похвастаться можем. Самое главное, чего мы добивались, уже на последнем этапе, когда "концепцию" пробить было уже невозможно, это открытость конкурсного порядка, по которому 42 отобранных Президентом члена будут отбирать еще 42 общероссийских общественных лидера. Эта поправка в конце концов была внесена самим лидером Комитета. Радует, что хотя бы эта идея не объявлена противоречащей концепции президентского законопроекта.

Второе, на чем мы настаивали, - введение института аккредитации общественных организаций при Палате. Эта идея, над которой мы долго корпели в рабочей группе с самого начала, и с которой были согласны даже чиновники, неожиданно выпала из президентского законопроекта. Сейчас ее удалось вернуть, хотя и в "усеченном" виде: Палата "привлекает" к работе в своих комитетах и комиссиях другие общественные организации, представители которых не попали в ее состав. Это очень важное положение, оно позволяет преодолеть закрытость и "элитность" первого состава Палаты, поскольку дает возможность заинтересованным и настойчивым общественным объединениям - в том числе и региональным! - добиваться такого "привлечения" к участию в ее работе.

Третье - расширение возможностей экспертизы, включая в сферу внимания Палаты не только готовящиеся законопроекты, но и текущую деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, что дает реальные рычаги гражданского контроля за реализацией государственных решений, в первую очередь - реализацией социальных программ. Приняты и другие важные поправки. Когда текст будет опубликован, мы эти положения обязательно прокомментируем, чтобы заинтересованные общественники их не "проморгали", обратили бы на них внимание как на "окно возможностей".

Критики Общественной палаты указывают на то, что в проект закона заложен странный и сложный способ ее формирования - назначение президентом 42 человек, которые затем кооптируют еще 42 представителя от общероссийских общественных объединений и 42 представителя от региональных и межрегиональных общественных объединений (по 6 представителей от каждого федерального округа). Не случится ли так, что персональный состав будущей Палаты окажется далеким от реального представительства общественных интересов?

Да, в Общественной палате могут оказаться какие-то придворные общественники. Сами они при этом могут быть неплохими людьми, но это не спасает ситуацию. Получится некая игра в демократию наподобие того, как это практиковалось в КПСС. Риск громадный, и он продолжает нас тревожить. Но мы сделали все что только позволила пресловутая "президентская концепция", чтобы заложить в механизм работы Палаты как можно больший резерв демократичности.

Вы полагаете, что если не реализуется худший сценарий, Общественная палата может оказаться небессмысленным органом?

Она будет небессмысленна в любом случае. Дело в том, что полномочия члена Палаты фактически равны полномочиям депутата, и стоит в ней оказаться хотя бы одному нормальному и активному общественнику, она уже может играть весьма значительную роль. А если таких будет десять человек - это же просто самостоятельная "демократическая фракция"! Своими запросами, экспертизами, комментариями, они смогут развернуть всю Палату в содержательную работу.

На мой взгляд, есть простой и понятный критерий для оценки общественного деятеля - по примеру того, как в коммерческом банке, на вас заведена "кредитная история". Такая "кредитная история" есть и у любого общественного деятеля, и у менее "раскрученного" общественника. Защищал ли он в своей работе интересы представляемой им группы, или только свои собственные или чьи-то закулисные, и насколько успешно и профессионально он это делал. Это очень хороший фильтр, который позволяет отделять бутафорские общественные организации от реально действующих и фальшивых "общественников" от гражданских активистов.

Хороший член Общественной палаты, на мой взгляд, должен разбираться в социальной и политической ситуации, понимать, в чем причины возникших проблем и быть достаточно креативным, и конструктивным, чтобы предложить альтернативу существующей ситуации, и достаточно настойчивым, чтобы добиваться ее реализации. Неважно, в какой политический лагерь такой общественник входит - левый или правый. Тем более, что партийная деятельность в Палате запрещена. Главное, чтобы он искренне болел за тех людей, которых он представляет, и обладал настоящей гражданской энергетикой. У нас таких общественных активистов очень много, особенно в регионах, но, к сожалению, нынешний проект Общественной палаты так устроен, чтобы как можно меньше допустить таких деятелей к участию в ее работе.

Видимо, поэтому отношение к Общественной палате в целом остается негативным или подозрительным?

Да, к сожалению надо признать, что уровень безнадежности по поводу будущего этой Палаты просто зашкаливает. Где бы я ни выступала, рассказывая об Общественной палате, - в Бурятии, в Екатеринбурге, в Чувашии, в Костроме или в Ростове-на-Дону, всюду я сталкивалась с полным отторжением. Мне говорили: "Ну, что еще можно обсуждать по поводу этой Палаты? Там уже все за нас решено. Это декоративный орган, работать он не будет, и смысла участвовать в нем никакого нет". И это отношение доминирует именно среди активистов!

Однако я считаю, что очень важно не забывать о том, что те самые 42 человека, которых назначит в Палату Президент, будут, в свою очередь, выбирать 42 "общероссийских общественников" не из всей совокупности существующих в стране общероссийских общественных организаций, а лишь из тех, кто сам проявит такую заинтересованность. В виде заявления "о готовности направить своих представителей для работы в Общественной палате". И я боюсь, что в этой ситуации полного неверия в эффективность работы Палаты, нормальные, инициативные организации просто махнут на это дело рукой. Вот тогда уж она точно эффективной не станет - просто полное торжество "концепции".

Видимо, это будет всецело зависеть от состава первых 42-х? Если они будут вызывать доверие, тогда процесс пойдет. Если нет - нет.

Я согласна, но мне кажется, что гражданские организации должны и сами активизироваться, проявить инициативу по участию в Палате. Иначе, если они сейчас не проявят к ней требовательного интереса, Палата не будет иметь никаких шансов стать действенным органом, и все права по контролю над бюрократией мы сами отдадим в руки бюрократов.

У нас существует много авторитетных общероссийских сетей - правозащитных, экологических, женских и переселенческих, и для них, по-моему, сейчас важно не проморгать эту возможность и суметь встроиться в Общественную палату, чтобы потом, пользуясь ее механизмами, лоббировать интересы представляемых ими социальных сетей.

Каково, на ваш взгляд, происхождение нынешней идеи Общественной палаты?

Мне кажется, это продолжение идей, которые существовали в Кремле на начальном этапе подготовки Гражданского форума в 2001 г. По замыслу представителей власти предполагалось, что на форуме будет выбран некий орган, который будет координировать взаимодействие между властью и обществом. Тогда правозащитники - в лице "Мемориала", Московской Хельсинкской группы, Социально-экологического союза жестко заблокировали эту идею, предъявив власти ультиматум под угрозой созыва альтернативного форума. Я думаю, это было большой ошибкой, потому что тот орган, что выбрали бы тогда почти пять тысяч участников Форума из всех 89 регионов, был бы гораздо адекватней и демократичней сегодняшней Палаты, идея которой активизирована на фоне всенародной борьбы с терроризмом. Дело в том, что тогда - в 2001 году - власть была гораздо более отзывчива к инициативам и открыта к диалогу с обществом.

Но ведь идеи гражданского контроля в 2001 году еще не было. Вы полагаете, что сейчас власть действительно дозрела до этого?

Я думаю, что власть просто лбом уперлась в проблему тотальной коррупции силовых и других исполнительных структур, которую можно решить только таким образом. Отсюда и идея гражданского контроля. Общественная палата образца 2001 г. должна была быть чисто координационным органом, который обеспечивало бы сотрудничество между властью и обществом. Но когда рванул Беслан, у власти было уже совершенно другое понимание катастрофичности ситуации: она осознала убийственный уровень коррупции и то, что сама не в состоянии своих чиновников контролировать. Когда Президент говорил о гражданском контроле, я думаю, он был искренен. Похоже, он был в тупике и не видел, как еще можно контролировать эту государственную махину.

Говоря об Общественной палате, ее часто сравнивают с протезом, который придуман для того, чтобы заменить искусственно ампутированную функцию парламента - связь власти с обществом. Вы согласны с этим?

Я думаю, что задача Палаты гораздо шире. Если мы соглашаемся с тем, что вся эта затея с Палатой имеет целью заменить неработающий орган, то надо признать, что перспектива у такой палаты жалкая. Даже сам автор первого варианта законопроекта Фадеев обмолвился на Пермском форуме, что мы, мол, сейчас отчасти заменим Палатой неработающий парламент, а когда все заработает как надо, Общественную палату можно будет свернуть. Но это глубокое заблуждение, которое не соответствует логике, в которой создается этот орган.

На мой взгляд, даже те авторы, которые готовили нынешнюю очень осторожную и выстроенную сверху концепцию Палаты, фактически продвигают в практику очень глубокую идею. На самом деле гражданский контроль это совершенно самостоятельная функция, которая ничего собой не подменяет, и которая должна существовать постоянно, в том числе и при нормально работающих парламентских механизмах.

Но если власть стремится к тому, чтобы создать реально работающий орган гражданского контроля, то как увязать это с теми угрозами превращения Общественной палаты в чисто декоративный орган, о которых вы говорили?

Это типичная ситуация российской реформаторской власти. Так было всегда. Посмотрите на любого российского реформатора - пытаясь сделать что-то хорошее, глубокое и сильное, они боялись того инструмента, который необходимо было привлечь для осуществления их концепции реформ. Скажем, Горбачев взывал к народной инициативе, но как только она начала реально разворачиваться, он испугался, пытался спрятаться от нее и срочно принял закон о контроле над общественными объединениями. Это неразрешимое противоречие власти. Она хочет иметь активных, творческих, инициативных граждан, способных разрабатывать новые промышленные технологии и добиваться конкурентоспособности, но при этом лояльных, зависимых и покорных. Наша власть постоянно испытывает страх перед теми общественными силами, которые она пытается включить в развитие страны. С одной стороны, она хочет их освободить и осчастливить, а с другой - отечески контролировать. Это состояние, похожее на шизофрению.

Я уверена, что и у Путина, и у тех, кто писал первый вариант проекта, была идея построить какую-то альтернативу бюрократии, чтобы подвесить над ней дамоклов меч, чтобы какой-нибудь смелый общественник мог прийти на какой-нибудь важный государственный совет, высказать там правду-матку про растрату госсредств, и тогда будет замечательный повод уволить какого-нибудь зловредного бюрократа. Но если тот же общественник вдруг вздумает выступить против политического монополизма "Единой России", - вот этого уже нельзя. Как это совместить?.. Власть хочет активности, но активности управляемой - в этом ее полный тупик. Природа активность же в том и состоит, что ее энергия распространяется во все стороны, а не только в разрешенном направлении и нужно уметь с ней работать, а не пытаться ее обрубать или погонять. Но этим у федеральной власти пока у нас плоховато...

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.