Новый этап административной реформы: идеология, цели, инструменты

Москва, 4 ноября 2004, 20:16 — REGNUM  Как ранее сообщалось, экспертным советом при Комиссии по административной реформе разработан и готовится к внесению в Правительство проект Федеральный целевой программы "Административная реформа". На данный момент реализовано пока лишь 10-15 процентов общей повестки административной реформы, причем изменения коснулись лишь структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, но практически не затронули уровень субъектов РФ, отметил научный руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев в ходе семинара, состоявшегося в ЦСР 3 ноября.

"На сегодня мы имеем достаточно серьезную реорганизацию федеральных органов исполнительной власти, которая была запланирована с учетом необходимости реализации гораздо более широкого комплекса преобразований, призванных сделать власть более эффективной, более результативной и менее коррумпированной и способной гораздо более оперативно принимать любые решения, - отметил он, - Но когда эти 85-90% мер оказались нереализованными, вполне понятно, что и новая структура трехуровневой исполнительной власти будет работать достаточно плохо. Эти проблемы, связанные с незавершенностью самого процесса преобразований в рамках административной реформы, склонны ассоциировать именно с трехуровневой системой правительства, с изменением структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти. Я не хочу сказать, что структурная и организационная часть административной реформы была проведена идеально и что там не было совершено ошибок, но в действительности проблема в том, что изменение структуры не сопровождалось изменением во многих других ключевых направлениях административной реформы, от которых зависит эффективность исполнительной власти".

М.Дмитриев констатировал, что на данном этапе административной реформы исполнительная власть на каждом шагу сталкивается с проблемами в сфере реализации принимаемых решений. Это касается как программ и планов работы правительства и других органов исполнительной власти, так и реализации принятого законодательства. По его мнению, "паралич исполнительной власти в плане способности эффективно претворять в жизнь принимаемые решения приобретает гипертрофированные формы". В качестве примера научный руководитель ЦСР привел Закон "О техническом регулировании". Несмотря на то, что данный закон принят почти два года назад, но реально ни один из разработанных в его рамках регламентов так и не был утвержден. "На бумаге закон существует, но практически никакой пользы не приносит, потому что реализация конкретных мер на основе этого закона оставлена органами власти без внимания", - заметил М.Дмитирев. Другой пример - реформа ЖКХ, которая уже более 10 лет находится в числе общенациональных приоритетов, но прогресс в ней остается незначительным.

В ходе семинара было отмечено, что именно осознание обострения проблемы управляемости в системе исполнительной власти и проблемы способности органов власти добиваться практической реализации принимаемых решений послужила отправной точкой для поиска принципиально новых подходов к продолжению административной реформы в России, а также к кардинальному пересмотру самой повестки реформы в сторону ее расширения и углубления.

"Попыткой построения клиентоориентированного государства" назвал предложения по новому этапу административной реформы директор Института государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Андрей Клименко. Необходимость в использовании программного метода появилась в России потому, что "опыт проведения административной реформы показал, что сами ведомства не в состоянии провести реформу, - заявил М.Дмитриев. - Ни один федеральный закон, отменяющий функции ведомств, не был внесен в правительство ведомствами. Сам по себе государственный аппарат может создать только такой продукт, который удобен для него. Программный инструмент наиболее приспособлен для решения такой задачи".

О целях и задачах ФЦП "Административная реформа" и критериях, на основании которых должна оцениваться эффективность ее реализации собравшимся рассказал руководитель Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ Андрей Шаров.

По его словам, основные цели Программы таковы:

1. Повышение способности органов государственного управления достигать заданных результатов.

2. Повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. "Гражданское общество будет судить о том, успешна ли программа, как раз по степени достижения этой цели", - подчеркнул он.

3. Снижение издержек от неэффективности закупок для государственных и муниципальных нужд.

4. Снижение избыточного вмешательства государства в экономику.

5. Снижение коррупционных потерь в экономике.

6. Повышение общественного доверия к государству.

Характеризуя проект ФЦП "Административная реформа", М.Дмитриев отметил: "Этот инструмент позволяет, если его механизмы будут в полной мере реализованы, осуществлять управление процессом изменения в рамках административной реформы на совершенно ином уровне качества, технологичности и возможности добиваться конкретных результатов".

По его словам, проект Программы содержит в себе ряд новых для тематики административной реформы разделов, в частности, раздел "Управление результатами", тесно увязанный с тем, чем занимается сейчас правительственная Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов. Программа также включает в себя такие направления как дерегулирование и создание антикоррупционных механизмов. "Сейчас на экспертном уровне рассматривается вопрос о том, чтобы заложить в программу весь тот широкий комплекс предложений по борьбе с коррупцией, который был представлен президенту еще год назад в рамках формирования Совета по борьбе с коррупцией", - сообщил М.Дмитриев.

Еще один новый элемент Программы - формирование эффективных каналов влияния гражданского общества на органы исполнительной власти. По словам М.Дмитриева, в течение лета 2004 г. предложения по этому направлению детально прорабатывались в ЦСР с участием самих структур гражданского общества.

Кроме того, в Программе впервые ставится вопрос о том, чтобы все те меры, которые предлагается реализовать на уровне федеральных органов исполнительной власти, могли быть в том же объеме и практически в те же сроки или с незначительный отставанием реализованы на уровне субъектов Российской Федерации и в значительной мере на уровне субъектов местного самоуправления.

Участники семинара подчеркнули, что ядром административной реформы должно стать внедрение управления по результатам. В то же время М.Дмитриев с сожалением отметил, что Минфин настоял на том, чтобы из состава программы были изъяты разработки в области бюджетирования по результатам. По его мнению, это может привести к повторению опыта Тайланда, где введение бюджетирования по результатам деятельности органов государственного управления неоднократно срывалось вследствие отсутствия адекватного проектного менеджмента. Между тем в рамках Программы возможна разработка специфического механизма управления реформой бюджетного процесса.

Именно механизм управления административной реформой он назвал наиболее любопытной с инновационной точки зрения составляющей Программы. "Это инструмент программного управления нового поколения", - подчеркнул научный руководитель ЦСР. Впрочем, по его словам, разработчики этого инструмента тщательно изучили опыт успешного программного управления, имевшийся в СССР (в частности, космическую программу). Другими источниками Программы он назвал опыт ряда развитых и среднеразвитых стран, в частности Великобритании, США и Бразилии.

Опыт реализации программы "Бразилия в действии" особенно релевантен для российских условий, отметил М.Дмитриев. "Состояние бразильского государства середины 90-х гг. мало чем отличалось от состояния исполнительнй власти в Российской федерации сегодня. В рамках этой программы удалось разработать и реализовать более 30 практических проектов в развитии инфраструктуры и социальной сферы, многие из которых в течение многих лет считались совершенно безнадежными", - сказал он.

М.Дмитриев также акцентировал внимание на том, что уникальность Программы состоит в том, что заложенные в нее механизмы управления впервые позволяют дойти до каждого конкретного сотрудника на микроуровне. Кроме того, осуществление Программы должно опираться на непрерывный мониторинг ситуации в режиме он-лайн, позволяющий ежедневно контролировать график исполнения каждого отдельного проекта. Таким образом становится возможным выявлять любую проблему на ранней стадии, пока еще основные сроки не сорваны, пояснил он, причем большинство проблем удается решить на уровне самих исполнителей.

На уровне каждого подразделения каждого ведомства график осуществления реформы должен быть конкретизирован помесячно и даже понедельно, под каждый из этих промежуточных показателей должны быть разработаны меры реализации и осуществляться постоянный контроль, продолжил М.Дмитриев и заметил: "Такого в опыте новой России не было никогда".

Новизна данной технологии по сравнению с опытом советских времен состоит в применении новых информационных технологий для мониторинга и прозрачности всего процесса, продолжил М.Дмитриев. "Задача программ нового поколения - сделать процесс по возможности публичным, - сказал он. - Это значит, что каждый шаг в ходе реализации проектов в режиме он-лайн на уровне буквально каждого подразделения, каждого ведомства, каждого субъекта федерации должен быть достоянием общественности. Общественность должна четко понимать, что происходит, как решаются те или иные проблемы".

Он также остановился на такой важной особенности подходов заложенных в Программу, как расширение использования позитивных стимулов для персонала. Возможности для этого, в частности, открывает новый Закон "О государственной гражданской службе РФ", который вступает в действие с 1 января 2005 г. Данный закон предполагает, в частности, возможность заключения с чиновниками индивидуальных срочных контрактов с договорной оплатой, не ограниченной рамками штатного расписания, в сочетании с жесткой оценкой его деятельности по достигнутому результату.

"Людей нельзя наказывать на риски, которые они принимают на себя. Наоборот, надо поощрять их за удачные, результативные, позитивные решения", - отметил М.Дмитриев.

Помимо этого он обратил внимание собравшихся на заложенные в Программу механизмы выявления и распространения образцов лучшей практики в области государственного управления, а также образовательные программы. В рамках программы будут разработаны и внедрены стандарты наиболее общественно значимых государственных услуг, которые оказывают как федеральные органы власти, так и органы власти субъектов Российской Федерации, сообщил А.Шаров. Данные стандарты включат в себя требования к оказанию государственных услуг, которые касаются доступности, качества, платности или бесплатности государственных услуг, процедур их оказания и т.п. В частности, это стандарты таких государственных услуг как получение паспорта - общегражданского и заграничного, регистрация прав на недвижимость, регистрация автомобиля, получение социальных пособий. По словам А.Шарова, введение подобных стандартов в Великобритании позволило за два года сократить срок выдачи удостоверения личности с 90 до 15 дней, а британская служба занятости при внедрении стандартов и системы управления по результатам увеличила объем предлагаемых рабочих мест на 40% причем ресурсы, выделяемые ей даже сокращались на 2-3 процента в год.

В рамках этой Программы федеральный центр совместно с субъектами должен создать систему мониторинга и оценки результативности деятельности региональных администраций, продолжил А.Шаров. Общее управление Программой, согласно плану разработчиков, должно осуществляться через Комиссию по административной реформе как административный инструмент проведения реформы, Аппарат правительства как контрольный инструмент, Минэкономразвития как заказчика Программы и, наконец, Дирекцию Программы как координатора и исполнителя ее мероприятий.

Как сообщил А.Шаров, дирекция ФЦП "Административная реформа" будет иметь представительства в федеральных округах. Кроме того, в федеральных органах исполнительной власти появятся менеджеры Программы - чиновники, персонально ответственные за проведение Программы и находящиеся в двойном подчинении как своему ведомству, так и Комиссии по административной реформе. Подобная система, как пояснил М.Дмитриев, действовала в странах, принимаемых за образец - Великобритании, США и Бразилии.

"Пока не будет личной ответственности пока мы не будем знать, что в конкретно министерстве есть человек, отвечающий за преобразования в этом ведомстве, пока общество не будем ассоциировать реформу с одним, двумя, тремя менеджерами, которые поставят на карту свою репутацию, до тех пор процесс будет идти инерционно", - подчеркнул А.Шаров.

"Формально Дирекция должна подчиняться ведомству-заказчику, то есть в данном случае Министерству экономического развития и торговли, но поскольку административная реформа это не просто целевая программа, но и попытка власти реформировать самое себя, конечно, статус руководителя Программы очень важен, - пояснил М.Дмитриев. - Он может быть решен либо привлечением очень высокостатусной политической фигуры, "тяжеловеса", либо за счет формального повышения самого статуса руководителя Программы. Ясно, что в России успех такого рода программы возможен только если лицо, управляющее ею, будет иметь хорошие каналы связи, замыкающиеся на первые лица".

В то же время, отвечая на вопросы журналистов, участники семинара признали, что у ФЦП "Административная реформа" могут возникнуть проблемы с финансированием. Если Правительство в начале декабря одобрит Программу, то, учитывая, что бюджет-2005 г. уже сверстан, в том, остается надежда только на возможность использования дополнительных поступлений в федеральный бюджет, сообщил М.Дмитриев. Значительная часть мероприятий на уровне регионов, по замыслу разработчиков Программы, должна финансироваться за счет самих субъектов РФ. При этом софинансирование из средств ФЦП они будут получать только в том случае, если их собственная программа будет разработана в соответствии с установленными федеральными требованиями. Кроме того, разработчики рассчитывают опереться на международную техническую помощь, в частности, помощь таких организаций как Всемирный банк, ТАСИС и др, которые могут оказать содействие в реализации, в частности, масштабных образовательных программ, связанных с подготовкой и переподготовкой кадров в рамках реформы.

Риски очень высоки, "никто не гарантирует, что эта попытка реализации административной реформы в новом формате закончится безусловным успехом. Эта попытка во многом связана с отчаянным положением, то есть с тем, что власть действительно неспособна управлять изменениями, с глубоким кризисом системы управления. Насколько этот ответ будет адекватным, покажет только время", - резюмировал М.Дмитриев.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl+Enter, чтобы отослать информацию редактору.
Главное сегодня
NB!
23.02.17
Внутренняя аморфность, направленная вовне
NB!
23.02.17
Люди, давайте все перестанем платить Киеву за газ! — обзор энергетики
NB!
23.02.17
В Эстонии активисты «Бессмертного полка — Таллин» выиграли суд у полиции
NB!
23.02.17
Лукашенко на этот раз не поможет: европарламентарии не по зубам Баку
NB!
23.02.17
Радио REGNUM. «Четверть часа о высоком». В гостях Марина Бойко
NB!
23.02.17
WSJ: Белый дом вряд ли примет во внимание письмо Януковича
NB!
23.02.17
Умер народный артист РСФСР Алексей Петренко
NB!
23.02.17
«Воздержитесь от поездок» — США предупредили Гватемалу о депортациях
NB!
23.02.17
Пушков о подготовке Порошенко к войне с Россией: «Масштаб не тот»
NB!
23.02.17
Единственный президент США, избранный единогласно
NB!
23.02.17
«Будьте реалистами!» или Пагубные иллюзии современности
NB!
23.02.17
«Порту» потерпел заслуженное поражение от «Ювентуса»
NB!
23.02.17
«Пали целые поколения героев. Полюбите хотя бы одного из них...»
NB!
22.02.17
Имея тотальное преимущество, «Реал» сенсационно проиграл «Валенсии»
NB!
22.02.17
«Краснодар» впервые в истории прошел в четвертьфинал Лиги Европы
NB!
22.02.17
«МЮ» одержал две победы над «Сент-Этьеном» и прошел в четвертьфинал турнира
NB!
22.02.17
Закон о бессрочной бесплатной приватизации жилья вступил в силу
NB!
22.02.17
Радио REGNUM: второй выпуск за 22 февраля
NB!
22.02.17
«Подготовка губернаторского резерва — главная задача правящей партии»
NB!
22.02.17
В России созданы Войска информационных операций — Шойгу
NB!
22.02.17
В Крыму лидеров ОПГ «Башмаки» отправят под суд за преступления 1990-х годов
NB!
22.02.17
Парламентские выборы в Эквадоре: у оппозиции 64 мандата. У левых — 67 мест