Саммит за демократию Байдена рискует остаться болтовнёй — Foreign Affairs

Президент СШАДжо Байден вступил в должность, пообещав поставить в центр своей внешней политики глобальное демократическое обновление. В декабре, после нескольких месяцев лихорадочного планирования, его администрация добилась успеха в одном важном аспекте этой повестки дня: она созвала Саммит за демократию, в котором приняли участие партнеры со всего мира. В мероприятии, проведенном виртуально, приняли участие около 100 лидеров, которые обсудили, как противостоять авторитаризму, бороться с коррупцией и защищать права человека.

Сложившаяся ситуация требует самого серьезного отношения. Во всём мире появляется всё больше вызовов демократии, в том числе антилиберальный дрейф в таких странах, как Бразилия и Индия, и перевороты в Мьянме и Судане. На этом фоне Вашингтон должен реалистично, но амбициозно определить свои продемократические приоритеты. Это означает, среди прочего, признание того, что США в прошлом неоднократно громко выступали за демократию в принципе, но на практике шли на уступки, пишет директор программы «Демократия, конфликты и управление» Фонда Карнеги за международный мир Фрэнсис Браун и старший вице-президент по исследованиям Фонда Карнеги за международный мир Томас Каротерс в статье, вышедшей 10 января в Foreign Affairs.

Эта привычка не сослужит Вашингтону добрую службу в ближайшие годы. Судьба демократии, в конце концов, зависит от ситуации во многих специфических местах по всему миру. Способность Байдена справляться с этими отдельными и локальными вызовами неизбежно определит, преуспеет ли его администрация в своих попытках укрепить глобальную демократию.

Для развития того импульса, который был достигнут на саммите, Соединенные Штаты должны быстро перейти от возвышенной риторики к конкретным действиям на местах. Такая работа должна включать в себя разработку основы для выявления стран, где демократия находится под особой угрозой, и подтверждение демократического обновления в качестве приоритетной задачи политики Вашингтона в отношении конкретной страны. После года дискуссий на высоком уровне Байдену нужна более реалистическая программа развития демократии на второй год его пребывания в должности.

Картина, открывшаяся с саммита

Саммит за демократию подвел некоторый итог первого года работы Байдена по восстановлению Соединенных Штатов в качестве ведущего сторонника глобальной демократии. На двухдневном виртуальном мероприятии были представлены выступления самого Байдена, предварительно записанные выступления глав делегаций, панельные дискуссии и многочисленные параллельные мероприятия с участием организаций гражданского общества и официальных представителей.

Оценки ценности саммита сильно разнятся. Критики указывали на включение стран с сомнительной демократической репутацией, вопросы о роли Вашингтона как принимающей стороны такого форума, учитывая плачевное состояние демократии в США, а также на опасность усиления разногласий по вопросам геополитики — противопоставление демократий, поддерживающих США, авторитарному Китаю и России, например. Энтузиасты, напротив, охарактеризовали собрание как доказательство того, что Байден дал толчок усилиям по реформированию и компенсировал пренебрежение, проявленное его предшественником Дональдом Трампом к глобальной демократии.

Хотя пока непонятно, какое влияние саммит оказал вообще, встреча действительно послужила как минимум двум целям. Во-первых, она стала важным сигнальным событием — публичным подтверждением того, что демократия занимает центральное место во внешней политике США и что Байден намерен работать с другими государствами над укреплением демократии во всём мире. Тот факт, что послы Китая и России в США сочли необходимым написать в соавторстве эссе в The National Interest, опровергающее результаты саммита и подчеркивающее их собственную демократическую добросовестность, косвенным образом подчеркнул идею Вашингтона о том, что демократия — это наилучшая политическая система.

Во-вторых, саммит ускорил разработку бюрократической политики. Преисполненная решимости представить ряд результатов, команда Байдена добилась ощутимого прогресса в преддверии мероприятия, разработав набор новых инициатив, ориентированных на демократию и права человека. К ним относятся помощь независимым СМИ во всём мире, инструменты для обеспечения свободных и справедливых выборов, а также усилия по развитию технологий для защиты демократических процессов.

Объединение администрацией этих инициатив в «Президентскую инициативу демократического обновления» стало попыткой придать определенный лоск относительно скромному сочетанию старых и новых программ. Оно также позволило избежать некоторых важных, но сложных вопросов, таких как помощь в обеспечении безопасности. Тем не менее на саммите было выдвинуто несколько достойных инициатив, особенно в отношении внутренних и международных усилий по борьбе с коррупцией.

Пока неясно, послужит ли саммит достижению третьей цели — заставить отступников-демократов провести значимые продемократические реформы. Предполагается, что государства-участники объявят о новых обязательствах к концу января, указав шаги, которые они предпримут для восстановления и укрепления демократии внутри страны и за ее пределами. Есть надежда, что в течение «Года действий» между нынешним и следующим саммитом — очным мероприятием, условно запланированным на конец 2022 года — правительства государств-участников выполнят эти обязательства, тогда как силы гражданского общества будут добиваться подотчетности своих лидеров.

Однако обязательства многих стран весьма расплывчаты. Например, Феликс Чисекеди, президент Демократической Республики Конго, довольно широко заявил, что его правительство будет «проводить реформу антикоррупционного законодательства». На данный момент остаются неясными структуры для контроля за обещаниями, взятыми странами на саммите.

Повестка дня на второй год

С началом нового года администрации Байдена необходимо будет уделить некоторое внимание тому, чтобы импульс, созданный саммитом, не был потерян. Но после года подачи сигналов, формулирования принципов, воссоединения с партнерами и обнародования инициатив на высоком уровне Соединенным Штатам пора переориентироваться на ряд конкретных демократических горячих точек. В государствах по всему миру появилось несколько критических тестов, и Вашингтон должен разработать эффективный сценарий для каждого из них, в котором приоритет отдается проблемам демократии в рамках политических обсуждений в конкретной стране.

Соединенные Штаты должны сначала сосредоточиться на нескольких важных предстоящих выборах. Исходы выборов в таких отступившихся от идеалов демократии странах, как Бразилия, Венгрия, Филиппины и Турция, скорее всего, окажут решающее влияние на демократические перспективы этих государств. Выборы в других государствах, например в Колумбии, Кении и Нигерии, также будут важны из-за огромного влияния, которое эти страны оказывают в своих регионах.

Соединенным Штатам вместе с другими заинтересованными партнерами следует энергично участвовать в подготовке к этим выборам с целью не повлиять на результаты выборов, а подчеркнуть, что международное сообщество внимательно следит за проведением волеизъявления народа. Вашингтон и другие иностранные столицы должны продемонстрировать, что они глубоко заботятся о том, разрешено ли кандидатам от оппозиции участвовать в соревнованиях, защищены ли основные политические и гражданские права в течение всего периода кампании, заслуживают ли доверия органы, проводящие выборы, и уважаются ли результаты.

Соединенным Штатам также необходимо научиться более решительно реагировать на государственные перевороты. В последние годы в академических и политических кругах получила распространение привлекательная идея о том, что перевороты остались в прошлом. Но события 2021 года положили конец этому представлению. Военные перевороты в Чаде, Гвинее, Мали, Мьянме и Судане, а также президентский «самопереворот» в Тунисе нанесли серьезный удар по демократическим перспективам в этих странах. Вашингтон пока не принимает должных мер, чтобы справиться с этими кризисами с разной степенью оперативности и эффективности. Тем не менее администрация Байдена должна более решительно реагировать сразу же после переворота и усилить свою политику, чтобы предотвратить такие события до того, как они произойдут.

Недавние события в Судане, например, указывают на необходимость согласования заявлений США о демократической приверженности на высоком уровне с их политическими расчетами по конкретной стране. Соединенным Штатам следует также рассмотреть вопрос о том, как сохранить концентрацию и рычаги влияния в течение длительного периода времени, чтобы гарантировать, что политические переходы к гражданской власти после переворота (когда они будут обещаны) действительно произойдут. Вашингтон никогда не должен переоценивать свою способность формировать результаты, но он также не должен недооценивать свою способность влиять на дела на местах или свою силу примера солидарности с демократическими акторами.

Администрация также должна разработать стратегию поддержки перспективных демократических сил и оказания помощи в реализации их планов. Хотя глобальная демократия находится в бедственном положении, по-прежнему появляются политические возможности, часто благодаря реформистским кандидатам в президенты или партиям, побеждающим проблемного действующего президента. Вашингтону следовало бы помочь консолидировать эти возможности даже в странах, где национальные интересы США относительно скромны.

Такие усилия притупили бы глобальный нарратив о провале демократии и подали бы сигнал демократическим политическим силам во всём мире о том, что международные партнеры готовы поддержать позитивные изменения. Одним из таких случаев является Замбия, где на выборах в августе 2021 года был свергнут президент, известный систематическими нарушениями прав человека, и к власти пришел новый лидер, преследующий подлинные цели реформ. Другим случаем может стать Гондурас, если будущий президент Ксиомара Кастро будет придерживаться своих продемократических обещаний.

Администрация уже предприняла некоторые позитивные шаги в этом направлении. На саммите Байден объявил о многообещающей новой гибкой инициативе помощи под названием «Партнерство во имя демократии» — программе, призванной помочь правительствам, настроенным на реформы, оказывать ощутимые услуги своим гражданам. Тем не менее этот и другие существующие инструменты помощи жизненно необходимы, но недостаточны. Чтобы добиться устойчивого демократического прогресса в конкретных странах, Вашингтону необходимо будет сочетать такие инструменты с возобновлением дипломатического взаимодействия и участия в сфере безопасности.

События 2021 года также высветили давнюю политическую дилемму США: как продвигать демократию и права человека в проблемных странах, где у Соединенных Штатов есть важные доли безопасности, включая такие автократии, как Египет и Саудовская Аравия, и отступающие от демократии государства, такие как Индия и Нигерия. Поиск правильного баланса может быть сопряжен с большими политическими сложностями, как это произошло во время дебатов прошлым летом о том, следует ли приостановить отправку помощи США в области безопасности Египту.

Тем не менее Вашингтон может и должен сделать больше, чтобы избежать хронической привычки рефлекторно преуменьшать значение вопросов демократии и прав человека в угоду интересам безопасности. Тот факт, что борьба с терроризмом больше не является доминирующей задачей внешней политики США, дает прекрасную возможность переосмыслить этот баланс, особенно когда речь идет о партнерах по борьбе с терроризмом с сомнительной репутацией.

Наконец, команда Байдена должна сосредоточиться на ограничении сужения демократического пространства, связанного с пандемией. За последние два года десятки стран использовали COVID-19 в качестве предлога для введения драконовских ограничений, которые явно не соответствовали потребностям общественного здравоохранения, включая криминализацию критики действий правительства. Эти меры довели глобальную демократическую рецессию до предела. Приоритетом на предстоящий год должно стать оказание давления на страны, которые использовали пандемию в качестве предлога для введения чрезмерных политических и гражданских ограничений, с целью пересмотра и последующего отказа от таких действий. Давление со стороны Соединенных Штатов и других заинтересованных демократий может способствовать прозрачности пересмотра политики и убедить правительства в том, что определенные ограничения переходят черту.

Превращение стремления в действие

В течение первого года своего пребывания в должности Байден ясно дал понять, что, в принципе, ценит глобальную демократию. Его второй год у власти — это момент, когда его администрация должна сосредоточиться на укреплении демократии на практике. Слишком часто усилия США по поддержке демократии сводятся к растянутым и несколько аморфным усилиям, пронизанным стремлением, но лишенным четкой направленности.

Разработка повестки дня на второй год, в которой политика администрации в отношении демократии сосредоточена на странах, вызывающих наибольшую обеспокоенность, поможет администрации избежать этой ловушки. За последний год Вашингтон выделил много важных тематических областей, в том числе противодействие антидемократическому влиянию Китая и России, защиту интересов гражданского общества, продолжение усилий по борьбе с коррупцией и укрепление честности выборов. Формулирование повесток дня для конкретных стран поставило бы эти грандиозные амбиции на более надежную основу.

Однако разработка такой стратегии представляет собой серьезную проблему. Достаточно сложно сделать обновление демократии самостоятельным приоритетом, и еще труднее интегрировать такие интересы в процессы разработки политики в конкретной стране. Последний вариант предполагает поиск места для демократии среди широкого спектра проблем безопасности, дипломатии и экономики, а также поиск трудных политических компромиссов. Однако, несмотря на всё внимание высокого уровня к глобальной демократической рецессии, нападение на демократию в своей основе носит очень локальный характер. Превращение импульса Саммита за демократию на высшем уровне в конкретные действия на местах — лучший способ выполнить миссию Байдена по сдерживанию глобальной антидемократической волны.