Почти три десятилетия современной истории России ознаменовались растущим экономическим значением Москвы в общероссийском масштабе — мегаполис рос значительно быстрее регионов, привлекал всё больше материальных и трудовых ресурсов. Ограниченность по площади, дороговизна земли, соображения транспортной доступности неизбежно подталкивали к простому решению — уплотнительной застройке города. Вместе с тем переход к рыночной экономике поставил имущественные отношения власти и общества в новую плоскость: приватизация объектов недвижимости и земли создавала почву для множества правовых коллизий. Что в итоге и произошло — город всячески сопротивлялся оформлению прав на землю. С приходом Сергея Собянина московская администрация попыталась упорядочить «земельные» отношения, а в чём-то и просто перезапустить процесс «с нуля», выводя землю в собственность города. Однако такие решения пока наталкиваются на серьёзное сопротивление, а город между тем застраивается и продолжает расти.

Скульптура рабочего с отбойным молотком у московского дома
Скульптура рабочего с отбойным молотком у московского дома
© ИА REGNUM

Хотя впервые громко заговорили о проблемах земельных отношений в столице только после конфликта в Южном Бутово в 2006 году, проблема с «наступлением» московских новостроек на владельцев частных домов на окраинах Москвы периодически возникала и до этого. Тем не менее конфликты в Бутово и посёлке Речник в 2010 году и ряде других мест стали в каком-то смысле образцовыми: их жители не имели возможности приватизировать свои земельные участки, а потому и компенсацию за потерю дома — переселение в квартиры в МКД, — жителям предлагали совершенно несоразмерную.

Право собственности не для всех

До 1990 года земельные участки предоставлялись гражданами в бессрочное пользование, хотя юридически они находились в государственной собственности. После краха советской системы было решено предоставить собственникам недвижимости самим выбрать, что делать с землёй дальше: либо по-прежнему распоряжаться ею на условии бессрочного пользования, либо оформить имеющийся правовой титул на какой-либо иной. При этом какого-либо ограничения права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула не было.

В частности, указ президента России «О реализации конституционных прав граждан на землю» устанавливал порядок перехода земельных участков в собственность жителей: земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 года и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании сохранялись за гражданами в полном размере; властям любого уровня запрещалось обязывать граждан выкупать свои земельные участки или брать их в аренду.

Так было в федеральном законодательстве. Однако власти Москвы посчитали, что на своей территории они могут устанавливать собственные правила.

Юрий Пименов. Сажают картофель (фрагмент). 1943
Юрий Пименов. Сажают картофель (фрагмент). 1943

Основным камнем преткновения стал закон Москвы от 16 июля 1997 года «Об основах платного землепользования в городе Москве». Положение части второй статьи 16 данного закона предоставляло постоянно зарегистрированным в принадлежащих им на праве собственности домах домовладельцам право пожизненного наследуемого владения земельными участками в ограниченном масштабе: 0,06 гектара в пределах МКАД и 0,12 гектара за её пределами. Получалось, что сверх указанных площадей земельные участки предоставляются городом в аренду.

Условия, в которые поставила московская администрация горожан, вынуждали людей добиваться своих прав через суд. Впрочем, в московские суды обращаться было, как правило, бесполезно, а иногда бесполезно было и решать проблему в судебном порядке вообще.

Показательна история владельца частного дома в центре столицы на Болотном острове, который так и не смог добиться оформления земли в собственность в судебном порядке. Он оформил документ на постоянное бессрочное пользование землёй, но чиновники присылали ему отписку за отпиской. Чтобы не судиться с московскими властями на их же территории, москвич временно прописался на даче в Подмосковье, но и там тяжба длилась четыре года и вернулась в столицу. В итоге получить землю в собственность он смог только в результате дачной амнистии.

Неудивительно, что не обошлось в этом противостоянии москвичей с московской мэрией, в конце концов, и без вмешательства высших судебных инстанций. Одна из жительниц посёлка Косино была вынуждена обратиться в Конституционный суд и выиграла дело. В 2001 году суд постановил, что «отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно».

«Неопределённость нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создаёт возможность для злоупотреблений», — говорилось в постановлении.

И хотя в тот раз решение Конституционного суда помогло, практика отказывать в оформлении права собственности под различными предлогами сохранялась, да и впоследствии на помощь московским чиновникам неоднократно приходили законодательные инициативы касательно поправок в Земельный кодекс РФ.

Конфликт в Южном Бутово заложил важный прецедент: по его результатам семья Прокофьевых, которая была основным фигурантом спора, получила две однокомнатные квартиры и компенсацию в 1,2 млн рублей, так и не добившись оформления права частной собственности на землю.

Постановлениями правительства Москвы — то есть документами, по силе законности стоящими ниже Конституции, конституционных законов, федеральных законов и собственно законов Москвы — столичные власти продолжали раздавать полномочия застройщикам на то, чтобы перестраивать участки земли по собственному усмотрению, тем самым передавая им функцию собственника земли (право распоряжения).

В то же время московские власти научились более деликатно и изощрённо работать с населением: как показал дальнейший опыт того же самого Южного Бутово, вместо того, чтобы наводить шуму и присылать к жителям ОМОН, на участки в рабочее время стали завозить строителей, которые «реконструировали» участки законных хозяев, пока те находились на работе.

Юрий Лужков
Юрий Лужков
Kremlin.ru

Не только жильё, но и предприятия

Совершенно самостоятельную, независимую от федеральной политику в сфере приватизации объектов госимущества московское правительство практиковало далеко не только в отношении жителей посёлков и дачников. Реально воспользоваться правом приватизации на землю под приватизированными же зданиями во времена Лужкова могли весьма немногие, что показывала практика юридических лиц. В 2005 году в Москве из более чем 400 предприятий, приобретавших недвижимость у федеральных органов власти, своё право на земельный участок смогли зарегистрировать менее 10 из них — при этом некоторым для этого пришлось защищать свои права в арбитражном суде. («Судебная практика по приватизации земельных участков в Москве», О. Д. Новикова).

Одним из первых предприятий, которое оспорило действия администрации Москвы, стало ООО «Солид-Кама», которое получило в 2003 году комплекс на Хорошевском шоссе через территориальное агентство Министерства имущественных отношений РФ в 2003 году. Несмотря на законность приватизации, правительство Москвы обжаловало распоряжение в арбитражный суд, при этом иск был подписан лично мэром Москвы Юрием Лужковым. Несмотря на то, что Москва проиграла дело, предприятию продолжали чинить препятствия и после судебного процесса — так, Московская регистрационная палата якобы обнаружила ошибку в кадастровом плане. Но в итоге столичным властям всё-таки пришлось отступить.

В конце концов на подобных примерах в Москве сложилась положительная судебная практика, которая способствовала, по крайней мере в отношении предприятий, более справедливому урегулированию имущественных споров. Но нечего и говорить — столичные власти при Лужкове крайне ревностно следили за тем, чтобы земельные ресурсы столицы по мере возможности оставались под контролем мэрии.

Наверное, в упрямстве мэрии было и определённое рациональное зерно: массовое строительство требовало «свободных» земельных ресурсов, которые при необходимости можно было бы задействовать для решения городских задач. Однако уже при Собянине последовало радикальное решение вопроса: к столице была присоединена обширная новая территория, Новая Москва.

Сергей Собянин
Сергей Собянин
Дарья Антонова © ИА REGNUM

При новой власти

Изменило ли это ситуацию с «земельным вопросом»? С одной стороны, новые земли дали возможность для расширения города, но с другой — правительство Москвы продолжило прежнюю политику, но уже в новой форме. Московским властям в 2013 году была серьёзно упрощена процедура изъятия земельных участков в Новой Москве благодаря принятию закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к городу Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который действует до 2020 года.

Он фактически предоставил властям возможность менять порядок предложения компенсации в зависимости от назначения участка и определять объём этой компенсации. В тот период много говорилось о том, что по новым правилам можно принимать проекты планировки и межевания участков, минуя этап общественных слушаний, или резервировать или изымать земли для строительства на них объектов государственного или регионального значения без документов территориального планирования. Фактически тем самым закон впервые закрепил неравноправные условия собственников земли на территории Москвы, поскольку два близко расположенных участка могли получить разную оценку компенсации по предельно формальному критерию.

Между тем с принятием этого закона интерес компаний и инвесторов к Новой Москве ослаб. Несмотря на то, что, как уверяли чиновники, у граждан оставалась возможность оспорить компенсацию в судебном порядке, на практике все увидели в этих мерах расширение возможности для злоупотреблений властями и крупными застройщиками. Последствия проявились в падении спроса на недвижимость, которая не имеет правовой защиты.

Как показывает практика, градостроительная политика Москвы развивается в направлении упрощения критериев изъятия земли у населения. Известную обеспокоенность москвичей вызвала реализация программы реновации, которая предполагала переход в собственность города Москвы сносимого многоквартирного дома вместе с земельным участком, на котором он расположен (и он вместе с придомовой территорией находится в общей долевой стоимости собственников квартир дома).

Появились и более прямолинейные методы: например, проект реконструкции двух районов Кунцево, запущенный в 2017 году, поставил владельцев квартир перед фактом скорого сноса 37 кирпичных домов, которые не были признаны ни ветхими, ни аварийными. Правительство Москвы вместе с ПАО «Группа компаний ПИК» запланировали застройку указанных кварталов многоэтажными жилыми зданиями, при этом проект планировки формально исходит из того, будто на территории жилые здания отсутствовали.

При этом отличительной чертой практически всех земельных конфликтов является то, насколько слабо используются различные инструменты поиска консенсуса — например, общественные слушания как носили предельно формальный характер при Лужкове, так и сохраняются в таком качестве при Собянине. Зачастую от лица властей на эти общественные слушания, как и в роли ответчиков на судебные процессы, отправляются чиновники младшего звена, которые не только не имеют отношения к принятию судьбоносных решений, но и далеко не всегда ориентируются в предмете спора.

Решения правительство Москвы привыкло принимать авторитарно и в соответствии со своей внутренней логикой, в преследовании своих интересов, благих или не очень, не так давно и вовсе нарушая право граждан на землю, прямо прописанное федеральным законом.

Борис Ефимов, Николай Долгоруков. Народный суд. Закон. 1951
Борис Ефимов, Николай Долгоруков. Народный суд. Закон. 1951

Однако существенное отличие Москвы Собянина от Москвы Лужкова состоит в том, что эти действия, по крайней мере, укладываются теперь в общую рациональную схему — попытку систематизировать и привести в порядок земельные отношения в Москве, считает генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлёв.

«Сейчас что делает Собянин? Он просто наводит порядок хотя бы в определении собственника. В конечном счёте ликвидация самостроя — была из этой же сферы. Вся политика Собянина сводится к очень простому тезису — нужно навести порядок и определить, что и кому точно принадлежит, кто и что должен платить», — заявил Журавлёв.

Москва — мегаполис, в котором, естественно, земля очень дорогая и количество земли постоянно. Она скачкообразно увеличилась включением в состав города Новой Москвы и остановилась. Идея с приватизацией земли безупречна там, «где стоит одно здание, которое принадлежит частному лицу, которое там живёт», отметил эксперт, но в динамично меняющемся городе, постоянно разрастающемся и укрупняющемся, земельный вопрос будет носить неизбежно конфликтный характер.

«Как вернуть всем, у кого отобрали всё, не забирая ничего у тех, кто этим сейчас владеет? Это из той же сферы. При всех вопросах, которое вызывает предыдущее руководство, и при нём эти затруднения вряд ли можно было записывать в однозначный минус. Ситуация не может быть простой — она вообще простой не будет. Есть одно простое решение, но его не назовёшь вообще беспроблемным — запретить приватизацию и сделать всё городским имуществом. Но очень многие владельцы предприятий предпочли бы, чтобы всё-таки земля под их предприятием принадлежала им — от греха подальше. А если мы так не делаем, то есть только один путь — чёткий порядок и чёткая оценка, кому, что и сколько. Иначе в таком городе как Москва начнётся такая неразбериха, какая была в 1990-е годы», — заключил он.

Гендиректор аналитического центра PolitGeneration Ярослав Игнатовский отметил, что в то время как точечная застройка послеперестроечных годов, которая продолжилась и в 2000-х, систематически сопровождалась выпуском постановлений и распоряжений, а также подзаконных актов московской администрации, пытавшейся всячески уклониться от выполнения федеральной земельной реформы (Закон РСФСР «О земельной реформе» (N 374 от 23 ноября 1990 г), при Собянине этот подход прекратился.

«Попытки оформить в собственность столичные земли жестко блокировались при бывшем мэре Юрии Лужкове. Все помнят печальные истории в Жулебино, Южном Бутово, Кожухово, Косино, когда сносились десятки домов. Было всего несколько примеров, когда жителям удалось оформить в собственность землю под домом по всей заявляемой территории, в один из элитных посёлков вошла даже часть природоохранной зоны. Однако это был единичный случай через решение Высшего арбитражного суда. Жильцам другого подобного комплекса, с идентичной ситуацией («Речник») не повезло. В том случае суд поддержал позицию московских властей. И дело кончилось тем, что несколько домов, попавших в границы заказника, были снесены», — напоминает эксперт.

Одним из первых решений Собянина после его прихода на пост мэра стала как раз попытка разрешения проблем с межеванием и предоставлением земли под многоквартирными жилыми домами в собственность жителей — чтобы жители получили в общедолевую собственность свои придомовые земельные участки, дворы, парковки и скверы, указал Игнатовский.

«В 2015 году отменен земельный налог на землю под многоквартирным домом. Упрощен механизм обращения в городскую администрацию для формирования земельного участка. Однако на сегодняшний момент по примерным оценкам, пока только в 1 проценте МКД жители оформили и поставили на кадастровый учет придомовую территорию», — отметил он.

«Многие заявляют о правах на землю, о сложностях оформления кадастровых участков. Но не надо забывать что это не единственная причина того, что москвичи не спешат оформлять участки в собственность, ведь если земля будет оформлена в собственность и перестанет быть муниципальной, то за содержание, ремонт, уборку дорог, газонов или площадок ответственность будет нести сам собственник. То есть например, его могут оштрафовать за неубранный снег или мусор. Кроме того и расходы на содержание общего имущества МКД значительно увеличатся», — заключил политолог.

В свою очередь, руководитель «Политической экспертной группы» Константин Калачев отметил, что за последние годы ситуация с «земельным вопросом» в Москве явным образом улучшилась и стала гораздо прозрачнее. По его словам, Собянин действительно многое сделал для того, чтобы упорядочить и сделать более прозрачными многие правовые вопросы. Это не могло не повлиять позитивно и на ситуацию со сбором налогов в городской сюжет. Но не менее важно и то, что в этой связи за последние годы существенно снизилось число земельных конфликтов как таковых.

«Каких-либо проблем и конфликтных ситуаций, которые находили отражение в средствах массовой информации и социальных сетях, скандалов, связанных с землёй в Москве в последние годы практически не было. Не прозвучало ни в соцсетях, ни в СМИ», — заявил Калачев.

«При Лужкове было иначе. Для меня как человека, который регулярно мониторит информационное пространство, в том числе в региональном аспекте и в отношении Москвы, количество хороших и плохих новостей является показательным — наличие или отсутствие претензий, скандалов, обвинений, заявлений и тому подобное. Тут можно сказать, что очевидным образом ситуация поменялась. Кто-то говорит, что просто поменялась информационная политика, но, на мой взгляд, при Собянине стало больше прозрачности и экономическая целесообразность ставится чаще во главу угла, а не чьи-либо частные выгоды. В принципе ситуация, думаю, улучшилась», — подчеркнул он.

Похоже, что в целом московской мэрии удалось достичь определённых успехов, однако там, где конфликты по поводу прав собственности всё-таки возникают, становится видно: правительству определённо есть куда развиваться как минимум в отношении информационной политики и работы с общественностью.

Не имея привычки и умения работать с населением, руководство Москвы склонно претворять в жизнь свои замыслы «простыми решениями» — создавая правовые возможности для реализации своей политики без учёта мнения заинтересованных социальных групп. Это не означает, что любая его инициатива обязательно содержит злой корыстный умысел. Однако власти Москвы проводят политику как бы в интересах населения, при этом не спрашивая этого населения мнения о целесообразности и методах этой политики. Между тем даже необходимые и рациональные решения градостроительной политики никогда не могут устроить одновременно всех, а потому всегда требуют чьих-то уступок и согласования интересов сторон. Это практически не практикуется, а потому неизбежно приводит к отчуждению и недоверию к власти, какие бы благие мотивы за действиями у чиновников ни скрывались.

Москва постоянно растёт, и при этом в ней сохраняются хронические инфраструктурные проблемы. Мэрия продолжает делать ставку на уплотнительную многоэтажную застройку, несмотря на то, что, учитывая неэффективную транспортную систему столицы, это наверняка приведёт к усугублению многих инфраструктурных, а вслед за этим социальных и экологических проблем города. Возможно, рано или поздно ситуация потребует крупных строительных проектов и глубокой перепланировки многих районов. Не пойдёт ли московское правительство на «самое простое решение» и на этот раз?