Рассмотрев проект ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", уточнённый с учетом резолюции Всероссийской конференции рыбаков (18.11.2003) и направлений для обсуждения функциональными органами Государственной Думы РФ (Фракция "Единство - Единая Россия" и Комитет по природным ресурсам и природопользованию, 21.11.2003), директор Камчатского филиала Тихоокеанского института географии Дальневосточного отделения Российской академии наук (ТИГ ДВО РАН) Р. Моисеев выступил с обращением к Совету народных депутатов Камчатской области.

"Представленный проект ФЗ посвящен важной и сложной по видовой и территориальной структуре экономической, социальной, экологической и геополитической проблеме. Попытки создания законодательных механизмов для регулирования правоотношений, складывающихся в рыбном хозяйстве Российской Федерации, предпринимаются на протяжении всей истории России, как самостоятельного государства, начиная с 1991 года, когда управляемость в рыбохозяйственном комплексе России внезапно разрушилась. Многочисленные проекты законов о рыболовстве, представленные для обсуждения в Верховный Совет РСФСР и Государственную Думу РФ, не смогли пройти все необходимые процедуры для того, чтобы стать Законами.

Если многочисленные предложения - более 15-ти проектов - в течение более 10 лет, при разных политических конфигурациях Законодательного органа не могут преобразоваться в Закон, то для этого должны быть причины, более существенные, чем случай. Эти причины следует искать в ответе на вопрос: разрешает ли представленный проект общественные противоречия, по поводу которых этот проект разработан.

Проект ФЗ, названный выше, представленный на рассмотрение 21.11.2003 года, отличается от своих предшественников частностями, но, также как они, не решает реально сложившихся общественных противоречий, и поэтому преобразовывать его в Закон не следует. Став Законом, этот документ, не решив ни одного существующего противоречия, создаст дополнительные. Кроме того, названный Проект не удовлетворителен и с точки зрения законодательной техники. Основные основания для этих утверждений приводятся ниже.

Общие замечания:

1. Проект по названию должен регулировать только рыболовство и сохранение природных ресурсов рыболовства. Все остальные не менее важные виды рыбохозяйственной деятельности остались вне пределов регулирования, хотя нуждаются в нем не в меньшей степени. Часть этих видов названа в проекте: деятельность "по приемке, переработке, перегрузке, транспортированию, хранению на рыбопромысловых судах улова и продуктов переработки водных биоресурсов, а также по снабжению рыбопромысловых судов топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами". (ст.1 ч.9). Рыболовством же, в соответствии с проектом, является только "изъятие водных биоресурсов из среды их обитания" (ст.1 ч.8). Реально существующие противоречия реальной рыбохозяйственной деятельности складываются также в сфере управления; решении таможенных и пограничных и других, связанных с ними вопросов; финансовых отношений, формирования основных производственных фондов, подготовки кадров и т.д.

Представляется, что законодательной формой, полно регламентирующей деятельность столь сложного и специфичного по структуре и объектам межотраслевого комплекса, как рыбное хозяйство, следует принять "Кодекс рыбохозяйственной деятельности". Аналоги в законодательной практике есть: "Воздушный Кодекс", "Кодекс торгового мореплавания" и т.п.

2. Принятый в проекте Закона не прямой, а отсылочный характер регламентации регулируемых отношений делает фактически ненужным принятие самого Закона.

Из 46 статей проекта не менее 30 носят не разъясняющий, процедурный или констатирующий характер, а предназначены для реальной регламентации реальных правоотношений. Из них 15 статей (а именно - ст. ст. 7, 8, 23, 25, 27, 28, 30, 32, 33, 35, 37, 38, 39, 42, 43) передают решение вопросов Правительству РФ. Тем самым проект предлагает принятие Закона не прямого действия, в то время, как затрагиваемые Законом вопросы (например, по взаимосвязан с гражданским, таможенным, пограничным, морским, водным, иным законодательством) требуют прямой законодательной регламентации.

3. Ключевые для любых экономических отношений вопросы собственности отражены в проекте неудовлетворительно. В гл.5 (ст.ст.15 и 16) названы собственники водных биоресурсов с классификацией и собственников и ресурсов.

Собственность субъектов Федерации и муниципальной собственности (ст.16, ч.3) прямо не названа, а определена методом исключения, с адресованием к другому законодательству. Собственность на трансзональные виды рыб и других водных животных (ст.1 ч.5) не определена. Перечень видов водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, т.е. тех видов, которые представляют реальный интерес в отношениях собственности, в проекте определяется Правительством РФ, которое, таким образом, становится главным регулятором реальных отношений собственности на водные биоресурсы (ст.8). Предложенное проектом отнесение к федеральной собственности водных биоресурсов в водных объектах, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб, юридически исключает субъекты Федерации и муниципалитеты, на территории которых есть такие водные объекты, из отношений собственности на любые водные биоресурсы, кроме обитающих в бессточных водоемах (ст.16).

Формулировка "в собственности могут находиться", без полного и недвусмысленного юридического определения понятия "могут", оставляет отношения собственности в нерегламентированном состоянии (ст.16).

4. Проект закона не решает проблему управляемости рыбохозяйственной деятельности, затрагивая только управления некоторыми из социально острых конъюнктурных вопросов распределения права на промысел. Это конъюнктурно важно, но не касается названной проблемы обеспечения управляемости ни принципиально, ни в конкретных формах.

5. Проект абстрагирован от проблемы платности природных ресурсов в рыбном хозяйстве, не отразив ее ни в принципах (ст.14) ни в конкретных формах (внедрение рентных отношений, разработка кадастров и т.п.).

6. Проект практически не затрагивает всю сложность проблем регулирования рыбохозяйственной деятельности, в особенности в регионах, где рыбное хозяйство является районообразующей отраслью.

Частные замечания.

1. Проект множественно допускает недопустимые для Закона неопределенные формулировки, оставляющие законопослушных граждан в полном неведении о требованиях законодателя. Так, в соответствии со ст. 17, право пользования водными биоресурсами может возникнуть на основании разрешения и "иного допускаемого настоящим Федеральным Законом и иными федеральными Законами основания". Так, "граждане имеют право свободно осуществлять любительское и спортивное рыболовство, если иное не установлено настоящим Федеральным Законом, другими Федеральными Законами и иными нормативными актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации" (ст.18). Реализация этих норм права потребует от физических и юридических лиц в России появляться на водных объектах только в сопровождении высококвалифицированных юристов и с полными комплектами Законов и подзаконных нормативных актов.

В ст.4 проекта, названной "Отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов", допущено безосновательное расширение сферы, которую должен регламентировать Закон. Наверное, имелись в виду только отношения правовые, но не другие, как-то этические, познавательные, морально-нравственные, могущие возникнуть в процессе рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Не указаны также взаимосвязи регламентирующихся этим Законом правоотношений с правоотношениями, имеющими место в процессах рыболовства и сохранения водных биоресурсов, но решаемых и в ином Законодательстве, например, в трудовом, гражданском, административном, о животном мире и т.п.

2. В проекте есть статьи, настолько расширяющие сферу регламентирующих установлений, что ответственность за содержание регламентов перекладывается с законодателя на граждан в полном объеме. Так, "права и обязанности пользователей водными биоресурсами определяются настоящим Федеральным Законом, иными федеральными Законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации" (ст.36).

3. Проект содержит пункты, неконкретно определяющие некоторые положения, которые должны быть определены с исчерпывающей точностью. Например, "разрешение на добычу: выдаются... на срок не более чем год" (ст.21 ч.2) без уточнения, какой год имеется в виду: календарный, с момента выдачи и т.п. Например, в ст.24, названной "Виды пользования водными биоресурсами", обозначен только один вид пользования ими, а именно добыча (вылов) этих ресурсов. Перечисленное же в этой статье разнообразие явлений определяется "целями" использования не ресурсов, а добытых объектов живого мира, которые уже перестали быть водными биоресурсами, а стали объектами переработки, потребления и т.п. При этом проект Закона не определяет момент перехода водных биоресурсов (биологические объекты) в добытую продукцию (экономические объекты). (С этим же связано определение момента перехода собственности).

4. Такого же рода замечание о необходимости точного экономического содержания понятия "квота" может быть отнесено к ст.1 ч.12; ст.32, ст.33, ст.35. С одной стороны - "квота" определена как часть научно обоснованной величины годовой добычи (вылова) водных биоресурсов, т.е. как понятие абстрактное, как научное прогнозное представление о возможном (или невозможном) объеме добычи (ст.1 ч.ч. 11, 12). С другой стороны, эти абстрактные величины распределяются на срок до пяти лет (ст.33), продаются (ст.35), как нечто реальное, представляемое даже как товар.

5. В ст. 34 определено, что "бассейновые научно-промысловые советы создаются в каждом рыбохозяйственном бассейне", но Законом не определено, что конкретно является рыбохозяйственными бассейнами и каковы механизмы "создания" этих советов.

Приведенный перечень замечаний, не исчерпывающий все их множество, представляется достаточным для утверждения о необходимости снятия рассмотренного проекта ФЗ с обсуждения в Государственной Думе РФ. Необходимо приступить к разработке нового документа, которому целесообразно придать формат "Кодекса рыбохозяйственной деятельности" ("Кодекса рыбного хозяйства")".