Поправки ДНР и ЛНР к Конституции Украины: плохое решение и плохая работа

Знакомство с документом «Дополнения и изменения ДНР и ЛНР в Конституцию Украины» прошло на остром эмоциональном фоне всхлипов всепропальщиков «Они отказались признать Крым частью России!», «Они всё слили!», «Их слили!» и т.п

Наталья Ерёмина, Сергей Середенко, 10 июня 2015, 21:57 — REGNUM  

Справедливость данных всхлипов мы всерьез разбирать не возьмемся, а сделаем то, что обычно делают ученые, — проанализируем сам текст. Перед этим, однако, оговорим некоторые условия для анализа.

Во-первых, нам непонятно, чей это текст. В смысле, кем он принят, когда принят, когда передан украинской стороне и пр. Все эти данные отсутствуют. Во-вторых, текст не оформлен в виде законопроекта — в нем нет постатейного разделения, нет пояснительной записки (что очень важно) и пр. Текст оформлен в виде окончательного варианта определенных статей конституции Украины, в связи с чем его следует постоянно сверять с текстом конституции, чтобы понимать, какие части предлагаются «ДНР и ЛНР», а какие уже содержатся в конституции Украины. В частности, «ДНР и ЛНР» (ставим в кавычки как обозначенных авторов проекта, хотя таковыми должны были бы быть их представительные органы) могли обойтись вообще без пассажей про «украинский Крым», взяв форму «в статью такую-то после слов таких-то вносятся следующие дополнения»). И не волновать «всепропальщиков». Вместо этого большинство статей документа почему-то претендует на вхождение именно в раздел «Автономная Республика Крым», а не в предыдущий раздел «Территориальное устройство Украины» или последующий — «Местное самоуправление».

И, в-третьих: перед разбором текста мы надеваем розовые очки. В том смысле, что исходим из добросовестности обеих сторон конфликта и их несомненного желания выполнения Минских соглашений. Потому что с других позиций проводить правовой анализ «предложений ДНР и ЛНР» просто бессмысленно.

Минские соглашения

Пункт 11 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12.02.2015 определял следующее: «Проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1, до конца 2015 года».

Из данного фрагмента следуют четыре задачи: новая конституция Украины к концу 2015 года, децентрализация Украины как «ключевой элемент» этой новой конституции, согласование проекта новой конституции с ДНР и ЛНР (точнее, «с представителями этих районов») и «принятие постоянного законодательства» на указанную в соглашениях тему — тоже к концу 2015 года. Очевидно, что «документ ДНР и ЛНР» не соответствует ни одному из этих критериев — документ по сути и по форме отвечает названию «Дополнения и изменения ДНР и ЛНР в Конституцию Украины». С учетом того, насколько хаотично и драматично происходит конституционный процесс на Украине, предлагать поправки к «действующей» конституции — шаг по меньшей мере спорный. Но отчасти объяснимый: понятно, как был бы воспринят в Киеве проект новой конституции Украины «от ДНР и ЛНР». С «децентрализацией» в качестве «ключевого элемента».

Появление «новой конституции Украины» в тексте Минских соглашений понятно, и сроки тоже понятны, но вот готова ли сейчас Украина к тому, чтобы всерьез принять «верховенство конституции»? С учетом того, как она обращалась с ней предыдущие 20 лет? Очевидно, что нет. В результате, как мне представляется, «документ ДНР и ЛНР» пошел по пути наименьшего сопротивления: собственно свой «особый статус», который, согласно Минским соглашениям, надо было отразить в «постоянном законодательстве», они попытались впихнуть в «действующую конституцию». Хоть какая-то инициатива на фоне полного бездействия Киева в этом вопросе. Теперь посмотрим, что это за инициатива.

Куда делись ДНР и ЛНР?

Никаких упоминаний о ДНР и ЛНР в документе нет. Есть «отдельные районы Донецкой и Луганской областей». С «особым статусом». Понимаем всепропальщиков. Ибо «особый статус» и «децентрализация» — разные вещи.

Много раз повторенная «федерализация» и «децентрализация» — тоже. Децентрализация всегда связана с противоречивыми требованиями участия многих и разнонаправленных политических и общественных групп в делах управления. Реформы, направленные на децентрализацию, не предусматривают сохранения политической гомогенности, но, если осуществляются в отношении более чем одного региона, требуют разработки некоего стандарта. При этом историческая практика показывает, что децентрализация осуществляется тогда, когда не только регионы, но и центр понимает, что конституционная реформа остается единственным способом сохранить единство страны.

Принято считать, что именно широкая децентрализация решает проблему легитимности центра в глазах регионов. При этом она может иметь разные условия для ее реализации и, соответственно, привести к разным последствиям. Например, Д. Трейзман, рассуждая о достоинствах децентрализации и политики деволюции, отмечает, что результаты этого процесса отличаются в зависимости от государства, осуществляющего ее. В относительно гомогенной стране и относительно централизованном государстве децентрализация всегда выступает благоприятным фактором, вызывая улучшение экономической и политической ситуации. Однако в развивающихся или переживающих какую-либо трансформацию государствах децентрализация направлена на многократное ослабление центра и распад государства. Однако эта реформа как раз хотя бы на некоторое время может снять с повестки дня вопрос сецессии, как показал шотландский пример, при этом шотландские национальные силы полагают, что все реформы и шаги являются этапами к независимости Шотландии.

Тем не менее в случае с ДНР и ЛНР мы не видим обозначения опор политической, культурной и т.п. исключительности этих регионов, а именно особость (явно выраженные отличия одних регионов от других) всегда в подобных случаях выступала надежным двигателем децентрализации и всегда предваряла соответствующие документы. Важно подчеркнуть, что децентрализация стала знаковой для многих европейских государств. В Испании, Италии, Соединенном Королевстве и др. были сформированы региональные институты власти (законодательные и исполнительные). Поэтому децентрализацию европейцы чаще всего приветствуют и относятся позитивно, а процесс передачи части полномочий из центра в регионы даже считают неизбежным и воспринимают как пролог к федерализации. Однако европейские примеры децентрализации, видимо, никак не учитывались в ДНР и ЛНР.

Важно то, что ДНР и ЛНР отказались не только от суверенитета, но и от государственности как таковой, т.к. повсюду в документе речь идет сугубо о местных самоуправлениях. Что автоматически означает и отказ от федерализации, т.к. местные самоуправления не являются субъектами федерации. Политические последствия этого решения оставим без комментария, но с правовой точки зрения такое решение провоцирует настоящую неразбериху. Что в таком случае будет с Донецкой и Луганской областями как с государственными территориально-административными формированиями? Эти области скукожатся до размеров, не занятых «отдельными районами с особым статусом»? На кого и где будет распространяться власть губернаторов и сохранятся ли они? Или губернаторам предстоит работать в режиме законодательно закрепленных двойных стандартов? Об этом в документе — ни слова.

Разделяй и властвуй

Приведенные выше вопросы об органах государственного управления на территории районов «с особым статусом» важны потому, что «особый статус» как раз и предусматривает передачу целого ряда государственных полномочий Украины… но не ДНР и ЛНР, а… местным самоуправлениям. Большего подарка Киеву придумать нельзя было. Как местные самоуправления будут их осуществлять? Решение предлагается следующее: «Органы местного самоуправления отдельных районов с особым статусом могут принимать решения о вступлении в ассоциации с созданием общих структур управления. Ассоциации отдельных районов с особым статусом имеют Уставы, регулирующие их статус, вопросы принятия, утверждения и регистрации которых определяются отдельным Законом Украины».

Регресс от государственных образований до «ассоциации отдельных районов с особым статусом» мало того, что полностью соответствует настроениям всепропальщиков, но, что еще важнее, ассоциации эти не будут работать. Проверено неоднократно. Во-первых, потому, что делегирование части полномочий местных самоуправлений ассоциации означало бы нарушение самого понятия самоуправления. А значит, самоуправлениям придется договариваться и оформлять свои соглашения договорами. Культуры такой, как я понимаю, на Украине нет, зато Киев вместо двух «партнеров по переговорам» приобретает неопределенное их число, что полностью соответствует стратегии «разделяй и властвуй». Поскольку ассоциации эти могут быть партнерами для Киева только в случае, если все свои решения они будут принимать консенсусом. Невозможно — даже без традиционных анекдотов на эту тему.

«Неопределенное число» партнеров происходит не от лени посчитать количество местных самоуправлений «с особым статусом», а от неопределенности самого понятия местного самоуправления в украинской конституции. Согласно этому определению, «местное самоуправление является правом территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины». Т. е. местные самоуправления на Украине могут возникать и ликвидироваться в соответствии с волей «громад». Странности этому добавляет и тот зафиксированный в конституции факт, что «органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные советы». Последние могли бы (хоть и не соответствуют классическому местному самоуправлению) быть «партнерами» для центральной власти, но вместо них выбраны «ассоциации».

Передаваемые полномочия

Список «передаваемых полномочий», точнее, заявки на них, представлен в предлагаемых статьях 139.5 и 139.6 и выглядит довольно мирно. Вопросы вызывает пункт о «заключении договоров с иностранными государствами или их административно-территориальными единицами по вопросам, связанным с деятельностью отдельных районов с особым статусом». Но «районы» отказались от субъектности, а государства, как правило, договоров с местными самоуправлениями иностранных государств не заключают.

Авторы документа также вообще не предусматривают возможности введения военного положения, а лишь «инициирование введения чрезвычайного положения и установление зон чрезвычайной экологической ситуации». «Отдельные районы» отказываются и от ополчения — согласно ст. 139.4 проекта «Органы местного самоуправления отдельных районов с особым статусом (или органы управления их ассоциаций) с целью обеспечения правопорядка и общественной безопасности вправе создавать органы охраны общественного порядка (народную милицию)».

Законопроект претендует лишь на независимость избирательных комиссий и согласование назначаемых Киевом прокуроров и судей. Ничего не говорится о присутствии в «отдельных районах» частей и соединений ВСУ, а это, по большому счету, вопрос жизни и смерти для «отдельных районов».

Финансирование всех перечисленных в законопроекте «особостей» возложено на центральный бюджет в соответствием с принципом субсидиарности путем, например, «закрепления за бюджетами отдельных районов с особым статусом достаточных источников финансирования, которые обеспечивают их сбалансированность, соответствуют объему заданий и находятся в ведении отдельных районов с особым статусом и органов местного самоуправления этих районов». С учетом отказа «районов» от субъектности это выглядит странно — кому именно будет платить Киев? Если оставить в стороне вопрос том, чем он вообще будет платить при фактическом дефолте Украины.

Заключение

Из приведенного видно, что даже в розовых очках «дополнения и изменения ДНР и ЛНР» не могут быть осуществлены. Если же очки снять, то это — капитуляция ДНР и ЛНР перед Киевом. Прежде всего, потому, что никакого «верховенства конституции» на Украине нет и в ближайшее время не будет. Это значит, что даже внесенные в конституцию указанные «дополнения и изменения» никакой гарантией хотя бы мира быть не могут. И никаких механизмов обеспечения этих гарантий авторы проекта себе не оставили.

Плохое решение и плохая работа.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.
Главное сегодня
NB!
25.04.17
Строить дороги или сразу вертолетные площадки?
NB!
25.04.17
«Дальневосточный треугольник» как вызов советской дипломатии
NB!
25.04.17
Диктатор, открывший новую эпоху
NB!
25.04.17
Анкара и Баку непреднамеренно сыграли в пользу Тбилиси
NB!
25.04.17
Who is мистер Гомер Симпсон?
NB!
25.04.17
Вышла ли Польша на перепутье?
NB!
25.04.17
Сердце российского подводного флота: Северодвинск восстанавливает мощь
NB!
25.04.17
В Дагестане трасса М-29 разблокирована после освобождения дальнобойщиков
NB!
25.04.17
Мастер слова и стиля среди нас
NB!
25.04.17
Трамп последовал примеру Обамы: США по-прежнему боятся термина «геноцид»
NB!
25.04.17
США сократят финансовую помощь Украине в 2018 году на 69%
NB!
25.04.17
По ком звонит Мечеть Парижской Богоматери
NB!
25.04.17
«Врожденный кавалерист-начальник»
NB!
24.04.17
Нетаньяху предъявил ультиматум МИД ФРГ
NB!
24.04.17
Кто и зачем хочет взорвать «Евровидение» 9 мая?
NB!
24.04.17
Патрик Бьюкенен: Демократия в мертвой петле?
NB!
24.04.17
Европа — от Турции Эрдогана до Франции Макрона
NB!
24.04.17
«Чапаев» научит, как родину любить
NB!
24.04.17
Антитеррор в Нижнем Новгороде: полиция прервала концерт «Машины времени»
NB!
24.04.17
«Против кого Лондон готов превентивно применить ядерное оружие?»
NB!
24.04.17
В Оренбурге Большой благотворительный бал увенчался скандалом
NB!
24.04.17
Боевой Донбасс: мощный взрыв в Луганске и самострелы в рядах ВСУ