Павел Гудев: Кому нужна интернационализация Арктики?

Москва, 28 июля 2014, 15:33 — REGNUM  

Дискуссия относительно того, какой режим управления должен быть сформирован в Арктике, продолжается. Недавно мы были свидетелями того, как диаметрально противоположенным образом разошлись мнения первого лица государства, традиционно делающего ставку на защиту национальных интересов, и профессора ГНИУ ВШЭ, выступающего за передачу Арктики под международный контроль. В связи с этим возникает ряд вопросов:

- Во-первых, чьим интересам отвечает тот или иной формат интернационализации Арктики, как экологоориентированный (создание международного заповедника), так и, наоборот, "эксплуатационный" (освоения пространств и ресурсов в интересах всех членов международного сообщества);

- Во-вторых, есть ли у арктических государств какие-либо механизмы, прежде всего, правового характера, по защите своих интересов в этом морском регионе?

 Различного рода экологические организации, в том числе и WWF, уже давно выступают с инициативой положить конец любым спорам и конфликтам в Арктике, и закрепить за этим районом статус "Всемирного парка". В его рамках предлагается наложение запрета не только на любую военную и хозяйственную деятельность (судоходство, рыболовство, добычу нефти и газа), но и контроль над научными исследованиями, которые также могут оказывать негативное воздействие на морскую среду. Подобного рода концепцию, аналогичную по своей сути Договору об Антарктике 1959 г., еще в 2008 г. поддержал Европарламент, выступивший с обоснованием необходимости принятия международного Договора о защите Арктики. Некоторые внерегиональные страны - в частности Индия, осознающие потенциальную невозможность активного включения в "арктическую гонку", выступают с одобрением такой инициативы. Для них закрытие Арктики является более приоритетным сценарием по сравнению с тем, если бы она станет базой экономического развития для целого ряда неарктических государств, прежде всего, Китая.

Как Россия, так и другие страны арктической пятерки выступают против таких радикальных проектов, рассматривая Северный Ледовитый океан в качестве района важного с военно-стратегической и ресурсной точек зрения. При этом любые попытки распространить статус Общего наследия человечества (ОНЧ) на весь арктический регион прямым образом противоречат нормам Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В ней статус ОНЧ может быть применен исключительно в отношении дна и недр Мирового океана и их ресурсов за пределами действия национальной юрисдикции прибрежных государств (т.н. Международный район морского дна), но не в отношении каких-либо морских акваторий. Попытки признать Арктику "глобальным достоянием человечества" или же "особым международным пространством" никак не соотносятся с действующими нормами международного морского права и, соответственно, могут расцениваться исключительно как политические спекуляции. Постановка вопроса о том, что Россия должна отказаться от предоставленных ей в рамках Конвенции 1982 г. прав в прилежащих морских акваториях в угоду защиты морской среды и её биоразнообразия - абсурдна. Наша страна является полноправным участником вышеуказанной Конвенции, а такой шаг будет беспрецедентной самодискриминацией, лишающей нас колоссальных возможностей социально-экономического развития, связанных с разработкой живых и неживых ресурсов Арктики.

Следует отметить, что сама Конвенция 1982 г. предоставила всем без исключениям государствам - прибрежным и внутриконтинентальным - достаточно широкие полномочия по осуществлению тех или иных видов морехозяйственной деятельности как в зонах юрисдикции арктических государств, так и за её пределами - в анклаве открытого моря. Распространение конвенционного режима на Северный Ледовитый океан привело к открытию этого морского региона, который в годы "холодной войны" в силу суровых климатических условий и военно-политического противостояния был закрыт для большинства внерегиональных государств. Более того, в советской правовой доктрине воды центральной части Северного Ледовитого океана, покрытые льдами, даже не квалифицировались как район открытого моря. Применение Конвенции к Арктике принципиальным образом изменило исторически сложившийся здесь правовой режим в сторону его частичной интернационализации: не только арктические государства, но и другие участники международного сообщества получили возможность освоения её пространств и ресурсов. Неслучайно внерегиональные страны выступают наиболее рьяными сторонниками безукоризненного исполнения арктическими государствами конвенционных норм, а такие наднациональные структуры, как ЕС и НАТО, видят единственный путь привлечения к арктической проблематике через режим Конвенции 1982 г.

 Однако, является ли Конвенция 1982 г. единственным правовым регулятором применительно к Арктике?

Для ответа на этот вопрос следует снова обратиться к тексту Илулиссатской Декларации, подписанной пятью арктическими государствами в мае 2008 г. Принципиально важным является факт закрепления в ее рамках положения о том, что в отношении Северного Ледовитого океана должна применяться "обширная международная правовая база". Неупоминание в тексте Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в значительной степени связано с позицией США, до сих пор не ратифицировавших этот многосторонний договор. Однако, следует учитывать также и то обстоятельство, что морское право - это совокупность принципов и норм, его нельзя сводить исключительно к вышеупомянутой Конвенции, даже несмотря на то, что ее значение как кодифицирующего документа чрезвычайно велико. Международное морское право, являясь составной частью международного права, формируется из нескольких источников, основные из которых указаны в ст. 38 Статута Международного Суда ООН:

- во-первых, это международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;

- во-вторых, это международный обычай, как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы.

За последние десятилетия международное право во все большей степени становится договорным. В отношении Арктики это приводит к тому, что все возрастающее количество двухсторонних и многосторонних соглашений, направленных преимущественно на защиту морской среды и ее биоразнообразия, в том числе путем введения контроля над осуществлением тех или иных видов морехозяйственной деятельности, применяются в отношении той или иной части этого морского региона. В целом, уже давно можно говорить о формировании серии конкретно-фрагментарных, целевых режимов управления в Арктике.

Конвенция 1982 г. в этой связи является не только наиболее важным, но и самое главное - универсальным соглашением, т.н. "Конституцией морей". Она стала тем базисом, на основе которого продолжается процесс формирования режимов регулирования в области освоения и эксплуатации пространств и ресурсов Мирового океана. Включение в ее текст задач по защите и сохранению морской среды стало основанием для разработки целой серии международных договоров (например, Конвенции о биологическом разнообразии), в отношении которых она выполняет функцию "правового зонтика".

Тем не менее, обычные нормы права нельзя рассматривать к качестве подчиненных по отношению к конвенционным, договорным нормам. Такая иерархия источников права является некорректной и спекулятивной. Международный обычай исторически выполнял роль того фундамента, на котором был построен современный международный правопорядок. Обычные нормы права всегда служили правовым ориентиром для разработки тех или иных международных конвенций и соглашений. Важное значение имеет также тот факт, что обычные нормы права, в отличие от договорных, распространяются абсолютно на всех участников международного сообщества, никто не вправе исключить себя из сферы их действия.

В связи с вышеизложенным следует учитывать, что принятие Конвенции 1982 г. имело целый ряд принципиальных последствий:

- во-первых, в ее тексте были закреплены те или иные правовые нормы, которые к тому моменту уже давно рассматривались как обычные нормы права;

- во-вторых, в тексте Конвенции были зафиксированы определенные правовые нормы, которые на момент ее заключения уже являлись достаточно распространенной практикой целого ряда государств, что способствовало их постепенной трансформации в нормы обычного права;

- в-третьих, Конвенция ввела новые правовые нормы, которые, однако, все ещё не получили максимально широкого и последовательного применения. Их превращение в обычные нормы права возможно лишь в том случае, если они станут общеобязательной практикой большинства государств и, прежде всего, тех из них, которые до сих пор не участвуют в Конвенции (как, например, США). Так, положения ст. 76 Конвенции о проведении линии разграничения между континентальным шельфом и Международным Районом морского дна вплоть до сегодняшнего момента не могут рассматриваться в качестве обычных норм международного права. Учитывая, что в ходе переговоров в рамках III Конференции ООН по морскому праву (1973-1982 гг.) достичь консенсуса относительно применения принципа Общего наследия человечества (ОНЧ) не удалось и многие государства выступали против вводимого режима, попытки считать концепцию ОНЧ обычной нормой международного права - ни что иное, как политико-правовое заблуждение.

Применительно к Арктике всё это означает, что политика, инициированная Россией по определению внешних (юридических) границ континентального шельфа и ведущая к формированию участка Международного района морского дна со статусом ОНЧ, ставит её в неравное положение с США, не участвующими в Конвенции. Несмотря на то, что Вашингтон неоднократно заявлял о своей приверженности исполнению тех положений Конвенции, которые он считает устоявшимися нормами обычного права, у США остается возможность игнорировать вышеуказанные положения ст. 76, не являющиеся до сих пор таковыми. Передача теми или иными арктическими странами части своего континентального шельфа под международное управление - Международному Органу по морскому дну, не противоречит ни интересам США, ни интересам ряда внерегиональных государств, имеющих технологический задел для разработки его энергетических ресурсов.

 Ставка на исключительное применение Конвенции 1982 г. к Арктике, равно как абсолютизированное, зачастую апологетическое отношение к этому международному соглашению являются не совсем корректными. Режим, сформированный ею, вплоть до сегодняшнего дня носит по большей части исключительно фрагментарный характер. Около 40 государств из 166 участников Конвенции (то есть около 25%) не выполняют ее базовые положение или же допускают расширительное толкование тех или иных её статей.

Данный факт, безусловно, нельзя трактовать как повод для прямого игнорирования тех или иных конвенционных норм. Он указывает лишь на то, что 20 лет, прошедшие с момента вступления Конвенции в силу в силу, выявили существующие в её рамках пробелы и противоречия. Эти годы показали, что режим Конвенции не является статичным, он вынужден адаптироваться под новые международно-политические условия. Эти изменения чрезвычайно важно учитывать применительно к Арктике.

Так, например, режим открытого моря становится все менее свободным для осуществления тех или иных видов морехозяйственной деятельности. Можно ожидать, что масштабы регулирования в этом районе Мирового океана будут значительно увеличены. Реализация свобод открытого моря во всем большей степени ставится в зависимость от исполнения задач по защите и сохранению морской среды и её биоразнообразия. Учитывая, что в центральной части Северного Ледовитого океана за пределами зон юрисдикции арктических государств расположен анклав открытого моря, допуск сюда всех заинтересованных сторон должен быть основан на учёте экологической уязвимости всего арктического региона.

Продолжается практика расширения полномочий прибрежных государств в 200-мильной Исключительной экономической зоне. Несмотря на то, что прибрежные страны не наделены здесь какой-либо компетенцией в сфере безопасности, тем менее, практика расширительного толкование понятия "безопасность" предполагает наличие таких её видов, как продовольственная, ресурсная, и - экологическая! Их обеспечение становится все более распространено, хотя и ведет к определённым ограничениям прав третьих стран. Соответственно, этот "экологический" императив может быть использован для обоснования приоритетных прав арктических государств по регулированию тех или иных видов морехозяйственной деятельности в прилежащих морских акваториях.

В результате, несмотря на то, что Северный Ледовитый океан не может быть приравнен к замкнутому или полузамкнутому морю, что предусматривает возможность введения регионального уровня координации, вряд ли объективным будет его отождествление, прежде всего по экологической уязвимости, с другими океанами. В этой связи разработка особой модели управления по примеру других морских регионов (Балтийское, Средиземное моря) представляется целесообразной. В условиях, когда национальный уровень регулирования приводит к росту противоречий, а вопрос возрождения секторального подхода не находит консенсуса между арктическими странами, региональный уровень представляется единственно востребованным. Только при такой модели управления возможно своевременное реагирование на любые чрезвычайные ситуации в регионе. "Ресурсная" интернационализация Арктики, её полное открытие для всех заинтересованных сторон лишь увеличивает угрозу экологической катастрофы.

Речь, конечно же, не идет об исключение всех внерегиональных игроков. Однако, должны быть созданы такие "правила игры" в области осуществления тех или иных видов морехозяйственной деятельности, которые учитывали бы преимущественные интересы, в первую очередь, стран арктической пятерки (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия), чьи побережья непосредственным образом омываются водами Северного Ледовитого океана. Во-вторую очередь - интересы Исландии, Швеции и Финляндии, как постоянных членов Арктического Совета. Вопросы обеспечения экологической безопасности, как в пределах зон юрисдикции арктических держав, так и в открытой части Северного Ледовитого океана - действенный механизм по защите таких интересов.

Павел Гудев - кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.