Павел Гудев: Будущее Арктического совета

Москва, 17 июня 2013, 16:43 — REGNUM  

За последние годы интерес различных внерегиональных игроков к Арктике продолжает усиливаться. Так 15 мая 2013 года в Кируне (Швеция), несмотря на первоначальное скептическое отношение некоторых постоянных членов Арктического Совета (1), было принято решение о расширении числа наблюдателей (2) в его рамках. Этот статус был предоставлен странам, которые уже достаточно давно на официальном уровне обозначили свой интерес к осуществлению как научной, так и экономической деятельности в Арктике, - Индии, Италии, Китаю, Республике Корее, Сингапуру и Японии. Создание и функционирование научных центров по изучению полярных регионов в этих государствах - практическое тому доказательство.

Единственным важным исключением стало решение отложить рассмотрение вопроса о статусе наблюдателя для Европейского Союза (3) на более поздний срок под предлогом наличия определенных разногласий с Канадой. Решение вполне закономерное, так как на сегодняшний день ряд постоянных членов Арктического Совета вполне успешно могут представлять интересы этой наднациональной структуры. Однако нет никаких сомнений в том, что на очередной министерской сессии Арктического совета, которая состоится через два года - в 2015 году, со стороны ЕС будет предпринята очередная попытка включиться в "арктическую гонку". Кроме того, такие страны, как Турция и Монголия, не имеющие никакого опыта полярных исследований, тем не менее, уже обозначили свою заинтересованность стать наблюдателями. Также несколько международных организаций претендуют на получение этого статуса.

Главный вопрос, который возникает в связи с этим, состоит в том, отвечают ли эти изменения, прежде всего, интересам России, а затем, - и других арктических государств, побережья которых омываются водами Северного Ледовитого океана? Каковы перспективы развития Арктического Совета? Правильное ли направление по расширению численного состава наблюдателей было выбрано?

Встреча в Кируне действительно может считаться исторической, т.к. на ней был подтвержден курс на превращение Арктического Совета в более широкий международный форум. При этом страны арктической восьмерки (Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Финляндия, Швеция) постарались обеспечить приоритетный учет своих национальных интересов, жестко регламентировав полномочия и возможности наблюдателей. В частности, было заявлено, что решения на всех уровнях принимаются исключительно постоянными членами Арктического Совета, т.е. теми, кто в 1996 году поставил свои подписи под Оттавской декларацией (4). В пересмотренных "Правилах процедуры Арктического совета" (5) и "Руководстве для наблюдателей" (6) за последними было закреплено право участвовать лишь в работе рабочих групп, выступать с устными и письменными заявлениями (после постоянных членов), а также финансово поддерживать проекты Совета (в объеме не более, чем со стороны постоянных членов). Статус наблюдателя сохраняется до тех пор, пока по этому вопросу существует консенсус в рядах постоянных членов Совета; этот статус требует подтверждения каждые 4 года; он может быть приостановлен решением Совета. Наблюдатели обязаны финансово сами обеспечивать свое участие в работе Совета; могут быть отстранены от ознакомления с документами Совета, предназначенными только для постоянных членов; призваны соблюдать нормы международного права в отношении Арктики и признавать суверенитет и права арктических государств.

В результате, вопрос о расширении численного состава постоянных членов Арктического Совета был фактически объявлен закрытым и, надо надеяться, уже не будет подниматься вновь. Выбранный курс на увеличение числа наблюдателей призван дать возможность заинтересованным сторонам быть причастными к решению арктических вопросов. Регламентация же их деятельности должна поставить этот процесс в контролируемое русло.

Тем не менее, представляется, что был упущен из виду и не проработан критерий отбора кандидатов на получение статуса наблюдателя. Несомненно, что такой критерий должен быть основан на учете их финансового и научного вкладов. Зеленый свет должен быть предоставлен только тем государствам, которые активно способствуют расширению базы научных знаний о морской среде Арктики, состоянии ее биологического разнообразия и т.д. Экономическая мотивация, заинтересованность в использовании ресурсного потенциала Арктики не должна быть определяющей для получения статуса наблюдателя в Арктическом Совете.

Кроме того, стоит более внимательно отнестись к привлечению в Арктический Совет любых наднациональных структур, на чем уже давно и последовательно зачем-то настаивает ряд российских экспертов (7). Арктический Совет из регионального форума не должен превратиться в глобальный международный институт по координации деятельности самих арктических государств, имеющих в Арктике в соответствии с действующими нормами международного морского права приоритетные права в целом ряде областей. Абсолютно непрофессиональной в этом контексте выглядит позиция тех, кто фактически настаивает на применении принципа "общего наследия человечества" (ОНЧ) и ратует за переход от национального/регионального к глобальному/наднациональному уровню управления в Арктике. В рамках Конвенции ООН по морскому праву 1982 года концепция ОНЧ применима исключительно в отношении дна и недр Мирового океана и их ресурсов за пределами действия национальной юрисдикции приморских государств (т.н. Международный район морского дна) и, соответственно, не может быть распространена на морские акватории (в т.ч. покрытые льдом) центральной части Северного Ледовитого океана.

Курс на повышение статуса Арктического Совета в качестве ведущей организации регионального сотрудничества предполагается осуществлять за счет перехода от совещательных/рекомендательных функций к принятию обязательных для исполнения его участниками политических решений и контроля за их исполнением. В этой связи, вероятно, существующая в рамках Арктического Совета система принятия решений на основе консенсуса потребует кардинального пересмотра.

Дело в том, что, с точки зрения ряда экспертов (8), консенсус предполагает лишь общее соглашение участников переговоров с предлагаемым решением; это соглашение достигается не путем голосования, а в результате поиска компромиссов и взаимных уступок, пока выработанная "формула" не устроит всех. В итоге, отсутствие официально заявленных возражений со стороны какого-либо участника, даже если он и не вполне разделяет положения того или иного решения/документа, означает, что "консенсус достигнут". В ст. 161(8)(е) Конвенции ООН по морскому праву 1982 года подтверждено, что консенсус означает исключительно "отсутствие какого-либо официального возражения" (9).

Такая отличающаяся от принципа единогласия система принятия решений, которые в перспективе планируется наделить обязательным для исполнения характером, может привести, как минимум, к навязыванию невыгодного курса, как максимум - к неучету национальных интересов того или иного из постоянных членов Арктического Совета. Представляется, что грядущее изменение правового статуса принимаемых решений должно сопровождаться наделением тех государств, побережья которых непосредственно выходят к Северному Ледовитому океану, правом вето, по примеру Совета Безопасности ООН.

Наконец, давно обсуждающееся расширение сферы компетенции Арктического Совета за счет придания ему новых функций и полномочий, в т.ч. в сфере рассмотрения вопросов безопасности, требует весьма осторожного подхода. С одной стороны, Российская Федерация в сотрудничестве с Канадой выступают против прихода Североатлантического альянса в Арктику. Очевидно, что за этим стремлением руководства НАТО кроется попытка целого ряда неарктических государств оказаться вовлеченными в арктическую проблематику. Арктический Совет, с этой точки зрения, является более подходящим форумом, в рамках которого могут быть урегулированы те или иные вопросы. С другой стороны, такое расширение деятельности Арктического Совета будет непосредственным образом затрагивать сферу исключительной компетенции арктических государств в области обеспечения национальной безопасности (поддержание собственной обороноспособности, развитие вооруженных сил и т.д.). Вне всяких сомнений, делегирование таких полномочий органу, который состоит не только из стран, граничащих с Северным Ледовитым океаном, и в котором на сегодняшний день существует система принятия решений на основе консенсуса, - не отвечает национальным интересам стран арктической пятерки.

Таким образом, развитие и укрепление Арктического Совета нельзя не приветствовать. Однако этот процесс должен сопровождаться, с нашей точки зрения, целым рядом принципиальных изменений в его работе, направленных на приоритетный учет интересов арктических государств.

В этом контексте показательна позиция бывшей главы госдепартамента США Хилари Клинтон, которая признав важность Арктического Совета и неизбежность прихода неарктических государств в Арктику, подчеркнула как необходимость их интеграции в эту структуру, так и разработки единых правил и стандартов их деятельности в регионе (10). В мае 2013 года эта позиция нашла свое подтверждение и в подписанной Президентом США Бараком Обамой "Национальной стратегии в отношении арктического региона". В ней, в частности, было заявлено, что "Соединенные Штаты и другие арктические государства должны стремиться к сотрудничеству с другими странами и организациями с целью достижения общих целей в арктическом регионе таким образом, чтобы защитить национальные интересы и ресурсы арктических государств" (11). В рамках этой стратегии действий Арктический Совет призван сыграть роль одного из институтов, с помощью которого в центральной части Арктики за пределами зоны юрисдикции арктических стран удастся избежать нескоординированного, бесконтрольного развития тех или иных видов морехозяйственной деятельности со стороны, прежде всего, неарктических государств.

Гудев Павел Андреевич - кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Центра североамериканских исследований ИМЭМО РАН.

Примечания:

1) http://www.arctic-council.org/index.php/ru/about-us/member-states;

2) http://www.arctic-council.org/index.php/ru/about-us/arctic-council/observers;

3) http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/425-main-documents-from-kiruna-ministerial-meeting?download=1757:kiruna-declaration-final-signed-version;

4) http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/425-main-documents-from-kiruna-ministerial-meeting?download=1749:kiruna-vision-for-the-arctic;

5) http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/425-main-documents-from-kiruna-ministerial-meeting?download=1781:rules-of-procedure;

6) http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/425-main-documents-from-kiruna-ministerial-meeting?download=1780:observer-manual;

7) Северная Европа. Регион нового развития. Под ред. Дерябина Ю.С., Антюшиной Н.М. М.: Весь мир, 2008. - С.371;

8) Овлащенко А. Эффект Метабазиса. Международно-правовые аспекты экологизации морского природопользования во второй половине ХХ - начале ХХI века. Palmarium Academic Publishing, 2013. - C.125;

9) http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/lawsea152-183.pdf;

10) http://translations.state.gov/st/english/texttrans/2012/06/201206036721.html#axzz2ItGkUx3G;

11) http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.

Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl + Enter, чтобы отослать информацию редактору.