- Надежда Борисовна, как бы Вы прокомментировали ситуацию, сложившуюся после принятия новой редакции Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и, в частности, тот момент, что вступление его в силу отложено на год?

- То, что вступление этого закона в силу отложено на год, я считаю позитивным моментом, более того - я бы отложила его на еще более длительный период. Дело в том, что проведение такой крупномасштабной реформы требует очень большого количества административных работ - изменения границ муниципальных образований, перераспределения собственности, проведения выборов в органы местного самоуправления. Кроме того, чтобы закон мог вступить в силу, требуется разрешить и еще ряд важных концептуальных правовых вопросов.

Скажем, для меня остаются загадкой правовые основания разграничения имущества между муниципальными образованиями. Предлагаемая норма о безвозмездном перераспределении муниципального имущества в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, на мой взгляд, имеет очень шаткие основания и может быть оспорена в Конституционном суде. Необходимо на федеральном уровне разработать правовую основу для такой передачи прав собственности на муниципальное имущество - в противном случае здесь может возникнуть много судебных разбирательств.

С этим связана и еще одна проблема. Сейчас очень многие объекты ЖКХ находятся в собственности муниципальных районов. Теперь вопросы предоставления жилищно-коммунальных услуг переходят в ведение поселений и, в соответствии с законом, который провозгласил, что собственность следует за функцией, собственность на объекты ЖКХ также должна перейти также к поселениям. Но каким образом будет происходить разделение между разными поселениями сетевой инфраструктуры ЖКХ и предприятий с их кредиторской задолженностью в 270 млрд рублей - это большой вопрос. По крайней мере, до того, как начинать разграничивать имущество, нужно решить проблему кредиторской и дебиторской задолженности предприятий ЖКХ, иначе новое поселение может получить в качестве "подарка" муниципальное предприятие, обремененное такими долгами, в том числе со стороны муниципалитета, что само поселение может стать банкротом. Непонятно и то, почему поселение вообще должно брать на себя обязательства, которые возникли в другом муниципальном образовании, причем как результат, в первую очередь, неправомерных действий на федеральном уровне, где принимались законы о льготах на оплату жилищно-коммунальных услуг, которые должны были быть компенсированы из местного бюджета, несмотря на то, что в местном бюджете денег не хватало.

Кроме того, вы помните основную оговорку для вступления в силу этого закона - должны быть приняты соответствующие поправки в Налоговый и Бюджетный кодекс. Что меня удивило - депутаты, несмотря на тот пыл, который они продемонстрировали вначале, требуя от правительства представления этих поправок до рассмотрения законопроекта о местном самоуправлении, в результате приняли закон во всех трех чтениях без рассмотрения поправок.

Между тем, поправки были представлены правительством в Госдуму еще 4 сентября, но их анализ показывает, что те финансовые и бюджетные новации, которые в них предусматриваются, вряд ли обеспечат успешную реализацию новыми органами местного самоуправления тех полномочий, которые предоставлены им законом. Мне кажется, что именно на стадии обсуждения поправок в Налоговый и Бюджетный кодекс и будет выявлено основное противоречие закона.

- Что Вы имеете в виду?

- В докладе Минфина, размещенном у них на сайте, разница между установленными расходными обязательствами и финансируемыми расходными обязательствами в целом по консолидированному бюджету страны по условиям 2003 года составляет 2 триллиона рублей. В докладе Минфина очень правильно написано, что необходимо принимать меры по сокращению этой "дыры", и, в первую очередь, необходимо принимать меры по отмене тех федеральных законов, которые не могут быть профинансированы при нынешнем состоянии нашей налоговой и бюджетной системы. Это давно известно, но ведь мы знаем, что до сей поры политической возможности отменить их не было; возможно, такая воля будет проявлена в новой Государственной Думе после выборов. А пока это ставит под вопрос возможность реализации законопроекта о реформе местного самоуправления, потому что по тем же данным Минфина, из этих 2 триллионов на долю местных бюджетов приходится 352 миллиарда рублей. При этом у местных бюджетов изымается расходных полномочий на 268 миллиардов, однако, по данным Минфина, изъятие делается из расчета фактически финансируемых расходных обязательств. В результате получается, что у муниципалитетов так и остаются нефинансируемые обязательства на 352 миллиарда рублей, и эту дыру никто покрывать не собирается (при этом остается непонятным, посчитал ли Минфин России нефинансируемые расходы местных бюджетов, установленные федеральным и региональным законодательством, или нефинансируемые собственные расходные обязательства муниципалитетов).

Разработчики реформы, очевидно, рассчитывают на то, что федеральное законодательство отменит нефинансируемые мандаты, тем самым позволив местным бюджетам сократить объемы расходов, либо просто надеются, что муниципалитеты сами найдут возможность как-то сократить свои расходы - фонари, скажем, на улицах станут зажигать не все, а через один, дома отапливать через один... Ведь другого выхода нет, потому что местные бюджеты не имеют права самостоятельно ввести дополнительный налог или увеличить ставку существующего налога - все это прерогатива федерального уровня.

Законом предусмотрено, конечно, что муниципалитеты несут ответственность за реализацию госполномочий только в объеме предоставленных субвенций, а в случае их непредоставления могут подавать в суд. Вот только до момента судебного разбирательства на тему о том, достаточно ли предоставлено денег или нет и на какой размер услуги, им придется как и сейчас самим нести ответственность перед учителями - за заработную плату, перед жилищно-коммунальными предприятиями - за компенсацию им выпадающих доходов от предоставленных льгот и жилищных субсидий и т.д. То есть в конечном счете, пока суд, да дело, ответственность перед гражданами за обучение детей в школе и за тепло в их домах все равно ляжет на исполнителей госполномочий.

Проанализировав предлагаемые поправки в Налоговый и Бюджетный кодекс, мы пришли к выводу, что в них явно прослеживается линия на сокращение не только муниципальных бюджетов, но и фискальной автономии муниципалитетов в целом. Например, доля госполномочий в расходах муниципалитетов увеличивается более, чем в три раза и будет составлять 35 процентов. Другими словами, более, чем на треть наши муниципалитеты будут являться просто органами государственной власти. При этом доля собственных доходов (то есть всех доходов без субвенций) в доходах, по нашим оценкам, сокращается с 90 до 64 процентов.

Разработчики законопроекта постоянно подчеркивают, что мы перейдем к системе гарантированных доходных источников для муниципалитетов, мы отменим систему регулирующих налогов, мы закрепим 100 процентов местных налогов за местными бюджетами; федеральные и региональные налоги тоже будут закреплены за местными бюджетами на долгосрочной основе, а значит у муниципалитетов появится более стабильная и прогнозируемая доходная база. Это хорошо, но доля этой прогнозируемой базы (местных и закрепленных налоговых доходов и неналоговых доходов) сокращается, по нашим оценкам, с 25 до 22 процентов, то есть предсказуемость бюджета на самом деле снижается. При этом доля трансфертов увеличивается (с 34% до 67%), а рост доли трансфертов - это показатель вертикальной несбалансированности бюджетов. Все это говорит о происходящей в нашей бюджетной системе явной централизации и снижении уровня финансовой автономии и стабильности местных бюджетов.

Многие эксперты и сами муниципалы еще давно говорили, что основной проблемой местного самоуправления является вовсе не то, как проведены границы; главное - это проблема финансового обеспечения местного самоуправления. В условиях, когда муниципалитеты оставляют без финансовых ресурсов на исполнение полномочий, в условиях, когда им не дают никакой свободы в установлении доходных источников, говорить о том, что муниципалитеты - это отделенная от государства система самоуправления населения, очень трудно. Скорее всего, формируется пусть и более прозрачная, но система федерального регулирования исполнения бюрократической системой на местном уровне функций, закрепленных за ней федеральным законом.

- Можно ли найти аналогию этому в опыте других стран?

- Принято говорить, что разработчики законопроекта очень серьезно изучили зарубежный опыт, им понравилась германская модель, и многие правовые и экономические конструкции они пытались взять именно из этой системы. В каком-то смысле это так. Но если сказать это представителям Германии, они, скорее всего, будут уверять, что в их стране таких принципов не существует. В Германии все-таки нет такой степени финансовой зависимости органов местного самоуправления от регионального и федерального правительства. Или, скажем, предложение о казначейском исполнении всех бюджетов через федеральной казначейство - такое не снилось вообще никому. Подобных систем тотального финансового контроля через кассовое обслуживание в едином федеральном казначействе не существует не только в федеративных, но даже в унитарных государствах.

Кроме того, в Германии постоянно идут дискуссии об устройстве системы местного самоуправления; немцы сами осознают недостатки этой системы, пытаются модифицировать ее и сделать местное самоуправление более демократичным и самостоятельным. И копируя их старые подходы, мы на самом деле отстаем от процессов развития, идущих в самой Германии.

Иностранный опыт при разработке нашей реформы, на мой взгляд, привлекался, скорее, для оправдания собственных предложений. Ведь Россия, как известно, в полном объеме ратифицировала Европейскую хартию самоуправления. Германия, кстати, ратифицировала ее с оговорками.

- В итоге претензий к нам с точки зрения Хартии не будет?

- Это вопрос не очень прозрачный. Дело в том, что разработчики законопроекта все время утверждали, что законопроект прошел экспертизу Совета Европы, и что у них есть положительный отзыв. Однако публично этот отзыв не был представлен, несмотря на наши многократные просьбы. Со стороны Совета Европы никаких заявлений тоже не делалось.

- Как вы прогнозируете дальнейшее продвижение закона через верхнюю палату парламента?

- Вероятно, без дискуссий в Совете Федерации не обойдется, потому что много регионов уже обратились в Госдуму с предложениями, вернув законопроект во второе чтение, пересмотреть его концептуальные основы. Но я думаю, что тот политический состав Совета Федерации, который на сегодняшний день существует, все-таки примет этот закон.

В заключение хочу сказать, что самое главное во всем этом не то, что закон принят. Главное это заполнение закона реальной активностью населения. Недавно мы провели презентацию результатов социологического исследования, согласно которому, 51 процент опрошенных видят в местном самоуправлении форму общественной самоорганизации населения на местах, и только 32 процента считают, что это институт, представляющий государство на местном уровне. Такое количество людей, считающих местное самоуправление институтом, в котором они могут непосредственно участвовать, говорит о том, что разработчики закона просчитались в своем подходе к населению как к "пассивной массе", которой нужно сверху насаждать начала демократии и народовластия.

Если активность населения будет увеличиваться, если будут развиваться формы гражданского общества на местах, то уверяю вас, что даже жесткие рамки этого закона не помешают в конечном итоге создать нормальные институты самоуправления, для чего в закон в конце концов будут внесены более адекватные поправки.